Система государственного и муниципального управления зарубежных стран

Функциями федерального правительства являются реализация принятых бундестагом законов и  осуществление политического и  административного руководства государством. Федеральный канцлер определяет основные направления политики государства, руководит работой правительства, председательствует на заседаниях правительства, которое принимает решения коллегиально. Федеральные министры организуют работу своих ведомств в соответствии с основными направлениями, определенными Федеральным канцлером.

ФРГ состоит из 16 земель. Федеральные земли не являются суверенными  образованиями и не обладают правом на отделение (сецессию)²³. Каждая земля имеет свою конституцию, парламент (ландтаг) и правительство. Земельные ландтаги однопалатны (кроме баварского) и избираются сроком на 4 и 5 лет. К законотворческим полномочиям земель относятся вопросы культуры, среднего и высшего образования, радио и телевидения, коммунальной сфере, полиции. Земли обладают также широкими полномочиями в административной сфере в таких областях, как развитие инфраструктуры, охраны природы, водного хозяйства. Земли пользуются правом взымания собственных и федеральных налогов. В земельный бюджет поступают средства от налогов на имущество, на автотранспортные средства, на наследство, на приобретение земельных участков. Ландтаги утверждают свои собственные земельные бюджеты. Премьер-министры (министры-президенты) земельных правительств избираются ландтагами земель и совмещают функции главы правительств и главы земли. В городах-государствах Берлин, Бремен, Гамбург главы правительств называются правящими бургомистрами, правительства – сенатами, а министры – сенаторами. Правительства земель подчинены ландтагам. К функциям земельных правительств относятся выработка земельских законопроектов и обеспечение выполнения законов после их принятия земельными парламентами. Они также несут ответственность за исполнение федеральных законов.

Земли ФРГ состоят  из общин (коммун), под которыми понимаются города районного значения, сельские общины, уезды, районы. Общины являются самостоятельными правоспособными территориальными единицами с правом принятия уставов, собственным бюджетом и персоналом. Конституции земель и общинные уложения (уставы) определяют структуру и задачи общин. Уложения об общинах в землях отличаются друг от друга. К полномочиям общин относятся функции общегосударственного характера (ведение актов гражданского состояния, проведение выборов от общеевропейского до муниципального уровня, учет военнообязанных, выдача удостоверений личности). Важными функциями органов местного самоуправления общины являются обеспечение необходимых нормальных условий жизни населения:  обеспечение снабжения питьевой водой, очистки вод, уборка мусора,  строительство и развитие школ, больниц. Они имеют право осуществить строительство и содержание объектов культурного и социального наследия и спортивных сооружений: театров, библиотек, плавательных бассейнов, стадионов.

Конституция ФРГ предусматривает  создание в каждой общине не только административного органа, но и органа народного представительства – органа муниципальной представительной власти. Поэтому во всех землях имеются два органа: орган муниципальной представительной муниципальной власти общины сроком от 4 до 6 лет (совет общины, собрание депутатов общины, городское собрание депутатов, районное собрание), принимающего решения по всем важным вопросам общины и контролирующий деятельность административного органа управления; орган муниципальной исполнительной власти – орган муниципального управления общины, подготавливающий решения органа муниципальной представительной власти и осуществляющий их²⁴. Руководители органов муниципального управления (обер-бургомистр, бургомистр, магистрат, директор общинного управления, на районном уровне – обер-крайсдиректор или ландрат) избираются либо непосредственно населением, либо органом муниципальной представительной власти сроком от 4 до 10 лет. Города берлин, Бремен, Гамбург имеют особый статус. Они являются одновременно и землями ФРГ и общинами. Как и другие земли, они имеют собственные конституции.

Действующие в ФРГ  организационные устройства общин  основаны на четырех типах моделей (конституций): магистратная, бургомистерская, северогерманская и южногерманская.

Магистратная модель местного самоуправления действует  на территории земель Гессен, в городах  земли Шлезвиг-Гольштейн и Бремерхафене. Высшим органом общины является представительный орган. Он избирается гражданами на 4 года. Его члены работают на общественных началах и не обязаны руководствоваться наказаниями избирателей. Руководство избранным органом общины осуществляет избранный им председатель. Исполнительный орган – магистрат. Он состоит из бургомистра (председателя магистрата), первого уполномоченного и других уполномоченных. Члены магистрата избираются представителями общины. Магистрат действует на коллегиальной основе, принимая решения большинством голосов. Бургомистр имеет право решающего голоса при разрешении голосов членов магистрата. Если большинство членов магистрата настаивает на принятии решения, с которым бургомистр не согласен, то он имеет право обратиться в представительный орган для принятия решения по спорному вопросу.

Бургомистерская модель местного самоуправления применяется на территории земель Рейнланд-Пфальц, земли Саар и в общинах земли Шлезвиг-Гольштейн. Представительным органом в общинах являются советы общин или советы города, избираемых на 5 лет. Члены совета общины или города осуществляют свою деятельность на общественных началах и не обязаны руководствоваться наказаниями избирателей. Исполнительный орган общины – правление общины. Руководство представительным органом общины осуществляет избранный этим органом бургомистр, который одновременно является руководителем правления общины. К полномочиям бургомистра как председателя  представительного органа относятся созыв представительного органа общины на заседание; определение совместно с уполномоченными повестки дня; руководство заседаниями представительного органа. К полномочиям бургомистра как руководителя правления общины относится организации работы правления общины. К полномочиям правления общины относятся подготовка  проекта бюджета общины и организация его исполнения; разработка устава общины, планов строительства в общине; назначение и увольнение чиновников и администрации общины. Представительный орган не имеет права отменять решения бургомистра по оперативным вопросам управления общиной. 

Северогерманская модель местного самоуправления действует  н6а территории Нижней Саксонии и Северного Рейна-Вестфалии²⁵. Представительный орган общины избирается гражданами на 5 лет. Члены представительного органа общины осуществляют свою деятельность на общественных началах и не обязаны руководствоваться наказаниями избирателей. В компетенцию представительного органа входят все вопросы местного самоуправления общины. Он также может отменять решения главы исполнительного органа власти – директора общины. Представительный орган избирает из своего состава на 5 лет бургомистра (председателя). В городах на правах округа он носит название обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях представительного органа и представляет его. В обязанности бургомистра входит разбирательство дел, открытие и закрытие заседаний, опротестование решений представительного органа, если они противоречат интересам общины. Главой исполнительной власти  общине является директор общины, который в городах на правах округа имеет титул главного городского директора. Он избирается на должность представительным органом на 8 лет. Вместе с директором общины избираются уполномоченные, наделенные полномочиями по сферам деятельности. К полномочиям директора общины относятся вопросы управления общиной, а также опротестование  противоправных решений представительного органа, подготовка и проведение в жизнь решений представительного органа, распределение обязанностей работников администрации общины и руководство ими.

Северогерманская модель местного самоуправления подвергается критике за дуализм, т. е. параллельное существование бургомистра как председателя представительного органа, выполняющего свои обязанности на общественных началах, и значительно уступающего ему в компетенции штатного директора общины, работающего на профессиональной платной основе. Предлагается в должности профессионального штатного бургомистра объединить председательство в представительном органе и управление общиной.

Южно-германская модель местного самоуправления используется на территории земель Ваден-Вюртемберг и Бавария. Баварская модель предусматривает наряду с представительным органом общины в качестве главы исполнительного органа первого бургомистра, который в общинах на правах округов и в больших окружных городах имеет должностное звание обер-бургомистра. Представительный орган избирается гражданами общины на 6 лет.²⁶ Члены представительного органа общины выполняют свои обязанности на общественных началах. К компетенции органа относятся все вопросы, за исключением тех, которые находятся в ведении бургомистра.

Бургомистр наделяется полномочиями решения текущих вопросов управления общиной; государственных вопросов, порученных федеральным законодательством по призыву военнообязанных и защите гражданского населения; принятие бюджетно-правовых и кадровых решений. К полномочиям бургомистра относятся также исполнение обязанностей председателя представительного органа, представительство общины при оформлении правовых решений.

В следующем параграфе  мы проведем сравнительный анализ систем государственного и муниципального управления федеративных и унитарных государств.

2.3. Общее и  различное в системах государственного  и муниципального управления  унитарных и федеративных государств

Проведем сравнительный  анализ полномочий глав государств. Формальной главой государства в Англии является королева. Фактически власть сосредоточена в руках правительства – кабинета министров. Монарх не несет ответственности за акты, изданные от его имени. Ответственные считаются министры, поставившие на нем свои подписи. Свои полномочия королева может осуществлять по предложению соответствующих министров. Ей нельзя присутствовать на заседаниях кабинета министров. Однако она регулярно получает информацию о принятых кабинетом решениях. Законодательная власть в Англии принадлежит монарху (королеве) и парламенту. Юридически номинальным главой исполнительной власти является также королева, таким образом, в Англии не существует разделения властей. А во Франции же главой государства является президент. В соответствии с конституцией «президент несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих функций, только в случае измены Родине»²⁷. То есть президент несет только уголовную ответственность и должен судиться высшей палатой юстиции, состоящей из равного числа депутатов и сенаторов. Хотя во Франции исполнительная власть не определена в конституции в качестве таковой, из текста вытекает, что она принадлежит одновременно и президенту и премьер-министру. И президент в соответствии с конституцией председательствует в Совете министров, руководит дискуссией и имеет право решающего голоса ит. д. В США законодательно закреплено разделение властей. И президент являющийся  главой государства, руководит исполнительной власти. Таким образом, в США не существует премьер-министра, в отличие от Франции. В ФРГ тоже закреплен принцип разделения властей, однако же, федеральный  президент, являющийся главой государства, выполняет в основном представительские функции. Президент не несет ответственность за свои действия, поэтому почти все его акты должны быть подписаны федеральным канцлером или соответствующим министром.

Отличаются также способы и сроки избрания глав государств и. Так, например, королеве Англии Королевский трон переходит по  наследству. Президент Франции избирается на основе прямого всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании на 7 лет, а президент США избирается путем косвенных выборов на 4 года. Сначала избирают выборщиков, а затем уже коллегия выборщиков избирает президента. Президент ФРГ избирается на 5 лет специальным органом – федеральным собранием, которое формируется из членов бундестага и равного числа представителей земель, избираемых земельными парламентами (ландтагами), а также делегируемых в него авторитетных общественных деятелей, ученых, деятелей искусства, не являющихся членами ландтагов.

Президент Франции наделен правом роспуска парламент по любой причине и в любой момент. А в США при возникновении внешних и внутренних кризисных ситуаций (война, крупные забастовки и пр.) президент может располагать чрезвычайными полномочиями. Он является лидером законодательной политики. В Англии монарх созывает и распускает парламент, однако он не может осуществлять по своему усмотрению эти полномочия. Управление государством осуществляется от имени королевы правительством Ее величества. А президент ФРГ имеет право распустить лишь бундестаг.

Сравним полномочия законодательных органов этих стран. Конгресс США контролирует деятельность правительственных учреждений и ведомств, путем проведения расследования по вопросам проверки расходования бюджетных ассигнований. Ему также принадлежит право объявлять войну, формировать вооруженные силы. Во Франции правом объявлять войну аналогично наделен парламент. А в Англии и право объявлять войну принадлежит королеве.  Палате принадлежит право избрания президента, если ни один из кандидатов не наберет половины голосов выборщиков. Законодательной инициативой во Франции обладают премьер-министр и парламент, в Англии королева и парламент, в США президент имеет право издания президентских указов, фактически имеющих силу закона. Нижняя палата парламента ФРГ также избирает федерального канцлера, принимает участие в формировании правительства, осуществляет контроль за деятельностью правительства.  Имеет право на вынесение вотума недоверия федеральному канцлеру для осуществления отставки правительства. А Конгресс США не имеет права принимать вотум недоверия правительству. Верхние палаты парламентов в США и ФРГ являются представителями субъектов федерации. Во Франции Сенат считается представителем местных административно-территориальных подразделений (территориальных коллективов) Франции и французов, постоянно проживающих за пределами страны. А вот в Англии верхняя палата не избирается. Ее членами являются лица, имеющие дворянский титул не ниже барон.