Совершенствование правового статуса таможенных органов

В связи с вышерассмотренным характером государственных функций административные регламенты должны быть направлены на описание административных процедур контрольно-надзорной деятельности аппарата исполнительной власти. Удачным представляется определение, данное А.В. Филатовой: «Административные процедуры контрольно-надзорной деятельности закрепляют отношения реализации прав, исполнения обязанностей и соблюдения действующих норм, а также совершения юридически значимых действий, которые по своему характеру не связаны с привлечением субъектов права к юридической ответственности»⁴⁷.

Также представляется интересным анализ определений административной процедуры, содержащихся в законопроектах, касающихся правового регулирования  административных процедур. Так, в одном  из законопроектов (проекте депутата В.В. Похмелкина) административные процедуры определяются через позитивное правоприменение: как правила рассмотрения и разрешения административных дел исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами либо как осуществление управленческой деятельности по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Значимым представляется также сопоставление юридических дефиниций рассматриваемого понятия, закрепленных в законодательстве зарубежных стран. В Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» под административными процедурами понимаются:

1) порядок принятия  и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление;

2) процедура организации  работы государственного аппарата;

3) процедуры рассмотрения  обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан;

4) основные начала  процедур принятия решений в  области экономики⁴⁸.

В Законе Кыргызской Республики «Об административных процедурах»  административные процедуры - это установленные регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, которые включают в себя:

1) порядок принятия  и исполнения административными  органами решений по осуществлению  административных функций и полномочий;

2) порядок организации  работы административных органов;

3) порядок административного  рассмотрения обращений граждан,  индивидуальных предпринимателей  и юридических лиц по реализации  или защите их прав и интересов⁴⁹.

Для более точного определения понятия административной процедуры необходимо остановиться на выявлении ее признаков и элементов.

Анализ признаков административной процедуры, выделенных в научной  литературе, показывает, что к наиболее существенным из них относятся:

- системность, ориентированность  на достижение конкретного социального  результата;

- в состав системы  входят последовательно сменяющие  друг друга акты поведения;

- внутренняя структурированность  целесообразными общественными  отношениями;

- урегулированность специальными нормами, содержащимися в нормативных актах (нормативная модель юридической процедуры) или содержащимися в праворегулирующем договоре или ином индивидуальном юридическом акте (индивидуальная модель);

- иерархичность построения;

- постоянно находится в динамике, развитии;

- имеет служебный характер, т.е. выступает средством реализации  основного общественного отношения.

Элементами же административной процедуры, по мнению ученых, являются:

а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материальных и процессуальных норм;

б) определенный набор  юридических действий и актов, совершаемых  и принимаемых уполномоченными  субъектами в пределах их компетенции;

в) реализация административных процедур на определенных стадиях посредством совершения юридически значимых действий;

г) продолжительность  и периодичность административных процедур.

Многообразие административной деятельности таможенных органов РФ содержит в себе действия по осуществлению  широкого круга административных процедур. Прежде всего, можно выделить позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, и юрисдикционные (коллизионные) административные процедуры, связанные с рассмотрением жалоб, а также разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления. Данные процедуры достаточно часто используются в деятельности таможенных органов РФ в процессе выполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в области таможенного дела.

Анализ компетенции  таможенных органов показывает, что  в контрольно-надзорной деятельности таможенных органов можно выделить несколько основных направлений.

Во-первых, осуществление  таможенного контроля как основного  вида государственного контроля таможенных органов, проводимого исключительно таможенными органами⁵⁰. Таможенный контроль является комплексным институтом таможенного дела. Он имеет достаточно сложную структуру, вытекающую из сущности и особенностей его проведения.

Во-вторых, осуществление иных видов государственного контроля, возложенных на таможенные органы (валютного, экспортного, транспортного и др.). Следует отметить, что до настоящего момента ФТС России не принято ни одного административного регламента по закреплению административных процедур осуществления таможенными органами вышеуказанных видов государственного контроля. Многообразие контрольных мероприятий, проводимых таможенными органами в рамках проведения возложенных на них видов контроля, требует их тщательного анализа, результатом которого должно стать принятие необходимых административных регламентов.

В-третьих, разрешительная деятельность таможенных органов. Основная часть принятых ФТС России административных регламентов как раз направлена на урегулирование исполнения государственных функций по выдаче различного рода разрешений. С учетом содержания данных разрешений их можно подразделить на четыре вида:

1) разрешения на осуществление  видов деятельности в сфере  таможенного дела (таможенного представителя,  таможенного перевозчика, владельцев складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли);

2) разрешения на получение  специальных правомочий в сфере  таможенного дела (приобретение  статуса уполномоченного экономического  оператора, выдачу банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов и др.);

3) разрешения на применение  специальных административно-правовых  режимов в сфере таможенного  дела (различных таможенных процедур);

4) аттестация на соответствие  квалификационным требованиям лиц,  претендующих на получение квалификационного аттестата специалиста по таможенным операциям⁵¹.

Анализируя административные регламенты ФТС России по исполнению государственных функций в сфере  разрешительной деятельности, следует  констатировать, что они касаются в основном разрешений, выдача которых сопровождается включением в реестры. В то же время разрешения на применение специальных правовых режимов в сфере таможенного дела в виде получения разрешений на помещение товаров под таможенные процедуры урегулированы просто приказами ФТС России, да и то не полностью. Дифференцированный подход к правовому регулированию разрешений, выдаваемых таможенными органами, имеющих одинаковую правовую сущность, нельзя признать обоснованным. Представляется, что выдача всех разрешений таможенных органов, в которых реализуется контрольно-надзорная функция таможенных органов, должна быть урегулирована административными регламентами⁵².

Хотелось бы отметить, что административные процедуры  все активней внедряются как в  экономическую, так и в правоохранительную деятельность таможенных органов РФ, в этой связи таможенным органам РФ необходим более совершенный механизм правового регулирования деятельности по осуществлению административных процедур. В настоящее время таможенным органам РФ недостает предписаний административных процедур. Можно согласиться с мнением о том, что в законах прошлых лет и нашего времени, очень мало процедурных правил.

Из всего вышесказанного следует, что административные процедуры  в деятельности таможенных органов  РФ должны быть определены как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, направленных на реализацию предоставленных им полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, выполнению управленческих функций, а также предоставлению гражданам и юридическим лицам, в соответствии со своей компетенцией, государственных услуг в сфере таможенного дела.

 

 

2.2. Виды деятельности  таможенных органов

Деятельность таможенных органов многогранна: это и нормотворчество, и реализация фискальных функций, и различные направления правоохранительной деятельности, и международное сотрудничество. Все это обусловлено основной целью функционирования таможенных органов — содействие развитию внешней торговли. Ввиду того, что таможенные органы выступают как представители органов государственной власти, их деятельность, безусловно, является управленческой. Ее смысл состоит в совершении действий административного свойства, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных мероприятий.

Таможенная деятельность с правовой точки зрения является совокупностью организационных, документальных или оперативных действий, совершаемых  определенными субъектами и требуемых  таможенным законодательством. При  этом она может быть внутренней и внешней. Внутренние проявления деятельности предопределены функционированием общественных отношений государственной службы в таможенных органах⁵³. Деятельность таможенных органов вовне характеризует их как органы государственного управления, поскольку их полномочия распространяются на подконтрольных субъектов — физических и юридических лиц, перемещающих через границу товары и транспортные средства.

Деятельность таможенных органов как органов исполнительной власти носит ярко выраженный юридический характер, поскольку она опосредована правовыми нормами.

Под юридической деятельностью  в науке понимают «относительно  самостоятельный элемент правовой системы общества, осуществляемый в  соответствии с нормами материального  и процессуального права государственными органами, должностными лицами и управомоченными ими общественными объединениями, направленный на достижение социально значимых целей путем применения правовых средств, использования стимулов и ограничений и функционально ориентированный на получение опосредованных правом результатов для удовлетворения частных и общественных интересов»⁵⁴.

Содержание юридической  деятельности таможенных органов предопределяет необходимость выделения ее основных признаков.

Во-первых, она осуществляется органами, уполномоченными государством в области таможенного дела,  — таможенными органами.

Во-вторых, ее основной целью  выступает содействие развитию внешней  торговли. Таможенные органы создают  условия, способствующие ускорению  товарооборота через таможенную границу.

В-третьих, она осуществляется на основании правовых норм, регламентирующих отношения в области таможенного  дела. Учитывая, что таможенное право  является комплексной отраслью российского  законодательства, данные нормы носят  также финансово-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой характер.

В-четвертых, она носит  официальный характер, что выражается как в нормотворческих функциях Федеральной таможенной службы РФ, так и в правоприменительной  деятельности всех звеньев системы  таможенных органов.

В-пятых, она осуществляется в установленном законом порядке. По мнению В. Каплунова, сама форма юридической  деятельности является процедурно-процессуальной⁵⁵. И таможенные органы не являются исключением.

В-шестых, она предопределяет разнообразные средства, приемы, способы воздействия на общественные отношения в области таможенного дела. К их числу следует отнести таможенные процедуры, таможенно-тарифное регулирование, запреты и ограничения, установленные законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.

В науке до настоящего времени не сложилось единого  мнения о видах юридической деятельности. Так, К.А. Бекяшев выделяет правотворчество, правоприменение, а также учредительный, интерпретационный, координационный, контрольный и надзорный виды деятельности⁵⁶. С.И. Истомин считает правомерным различение следующих типов правовой деятельности:

— материально-правовой и процессуально-правовой;

— международно-правовой и национально-правовой;

— публично-правовой и  частноправовой⁵⁷.

Представляется необходимым выделить различные критерии для классификации видов деятельности таможенных органов. Для этого следует обратиться, во-первых, к нормам законодательства, во-вторых, к позициям ученых.

Основной источник таможенного  права — Таможенный кодекс Таможенного союза в отношении таможенных органов прямо указывает на возможность осуществления ими правоохранительной и оперативно-розыскной деятельности. Однако содержание иных норм Кодекса свидетельствует о праве таможенных органов осуществлять информационную, разрешительную, консультационную, статистическую, юрисдикционную, фискальную, контрольную, международную, научно-исследовательскую деятельность.