Совершенствование правового статуса таможенных органов

В рамках осуществления  правоохранительной деятельности таможенные органы проводят неотложные следственные действия по отдельным экономическим преступлениям в области таможенного дела⁵⁸; рассматривают дела об административных правонарушениях — нарушениях таможенных правил⁵⁹. Кроме того, в числе мер административного принуждения в отношении виновных лиц они могут осуществлять доставление⁶⁰ и административное задержание⁶¹.

В соответствии с Налоговым  кодексом РФ таможенные органы выступают  в качестве участника отношений, регулируемых законодательством о  налогах и сборах⁶².

Анализ норм Положения  о Федеральной таможенной службе⁶³ позволяет выделить следующие виды деятельности таможенных органов:

— нормотворческий (принятие нормативных правовых актов в  установленной сфере деятельности);

— финансовый (осуществление  взимания таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов, контроль правильности исчисления и своевременности их уплаты, принятие мер по их принудительному взысканию; осуществление валютного контроля; осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета);

— административный (осуществление  таможенного оформления и таможенного  контроля; обеспечение соблюдения запретов и ограничений, установленных законодательством  о государственном регулировании  внешнеторговой деятельности);

— разрешительный (ведение реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела; таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности);

— информационный (информирование и консультирование по вопросам таможенного  дела; разработка и создание используемых таможенными органами информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения);

— правоохранительный (осуществление  производства по делам о нарушениях таможенных правил; осуществление дознания и производство неотложных следственных действий, оперативно-розыскной деятельности);

— образовательный (организация  профессиональной подготовки должностных  лиц таможенных органов, повышение  квалификации и стажировки);

— договорный (проведение конкурсов и заключение государственных  контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд ФТС; осуществление функций заказчика по строительству объектов для таможенных целей).

Большинство названных  видов деятельности охватываются рамками  контрольно-надзорных полномочий таможенных органов, которые выражаются в проверке соответствия подконтрольного объекта правилам, установленным законодательством РФ о таможенном деле.

В специальной литературе выделяются различные мнения по поводу классификации направлений деятельности таможенных органов.

С.В. Халипов выделяет следующие направления деятельности таможенных органов: административное, уголовно-процессуальное, оперативно-розыскное, научно-исследовательское и образовательное⁶⁴.

Представляется, что здесь  автор рассматривает данную категорию однобоко, отрицая, например, такое важное направление, как финансовая деятельность таможенных органов. Одновременно с этим и научно-исследовательская, и образовательная деятельность хотя и может осуществляться звеньями таможенной системы (таможенные лаборатории, учебные заведения), но не таможенными органами как органами власти. В.Г. Драганов указывает на контрольный, фискальный, административно-процессуальный, нормотворческий и учетно-регистрационный виды деятельности таможенных органов⁶⁵. В данном случае наблюдается более широкий охват, однако и он не может считаться полным.

Анализ действующего законодательства в данном ракурсе  позволяет резюмировать, что таможенные органы отнесены к субъектам оперативно-розыскной  деятельности; пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу; рассматривают дела об административных правонарушениях; осуществляют дознание и производят неотложные следственные действия; исполняют полномочия агентов валютного контроля.

Рассмотрим основные виды юридической деятельности таможенных органов подробнее.

Нормотворческая деятельность ФТС проявляется в возможности  принятия ведомственных нормативных  актов по различным направлениям:

1) установление порядка:

— ведения реестров лиц, осуществляющих деятельность в области  таможенного дела; банков и страховых  организаций; таможенного реестра  объектов интеллектуальной собственности;

— контроля таможенной стоимости  товаров; принятия предварительных решений о классификации товаров; производства таможенного оформления в зависимости от конкретных видов товаров или вида транспорта; выдачи разрешения таможенного органа на совершение таможенных операций; заполнения документов для таможенных целей; создания и обозначения зон таможенного контроля; взятия проб или образцов товаров в процессе таможенного контроля;

— использования для  таможенных целей информационных систем, информационных технологий и средств  их обеспечения, информационных ресурсов таможенных органов;

2) установление формы:

— свидетельства о  включении в реестр лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного  дела;

— таможенной расписки;

— предварительного решения  о классификации товаров;

— разрешения таможенного  органа на совершение таможенных операций;

— транзитной декларации;

— актов о проведении различных форм таможенного контроля;

3) установление требований:

— к обустройству, оборудованию и месту расположения складов временного хранения, магазинов беспошлинной торговли, зон таможенного контроля, особых экономических зон;

— к квалификации специалистов по таможенному оформлению;

— к документированию информации, находящейся в распоряжении таможенных органов⁶⁶.

ФТС вправе принимать  нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере  деятельности только в случаях, если такие полномочия предусмотрены  федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и Правительства России, а также на основании нормативных правовых актов Банка России.

Весьма важным для  обеспечения реализации функций  государства в целом представляется эффективное осуществление таможенными  органами финансовой деятельности. Она имеет место быть «в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства при осуществлении фискальной и правоохранительной функций в целях формирования доходной части бюджетной системы и содействия развитию внешней торговли». Данная деятельность может быть разграничена на два направления:

— фискальное — заключающееся  в наделении таможенных органов  функцией взимания таможенных платежей;

— бюджетное — выражающееся в участии таможенных органов  в отношениях по распределению и использованию финансовых средств государства⁶⁷.

Осуществляя фискальную деятельность, таможенные органы взимают  таможенные пошлины и сборы, а  также налоги, уплачиваемые при ввозе  товара на таможенную территорию страны (НДС, акцизы). В последние годы доля доходов от внешнеэкономической деятельности в бюджетной системе страны превышает 40%.

Вместе с тем таможенные органы выступают и в качестве субъектов бюджетного права, поскольку  выполнение ими собственных функций  возможно исключительно при достаточном бюджетном финансировании. Федеральная таможенная служба РФ выступает как главный распорядитель финансовых ресурсов государства, а территориальные таможенные органы — как их получатели⁶⁸.

В последние годы важное значение для таможенных органов стала приобретать информационная деятельность. В таможенных органах сосредоточен значительный объем информации, которая должна быть недоступной для всех субъектов. Она касается оперативно-розыскных мероприятий, отдельных сторон внешнеторговых сделок, персональных данных и т.п. Наибольший удельный вес имеет информация, доступ к которой ограничивается по соображениям безопасности.

Основными направлениями  обеспечения информационной безопасности таможенных органов выступают:

— совершенствование  нормативно-правовой базы в данном направлении;

— оптимизация организационно-штатной  структуры подразделений, отвечающих за информационную безопасность, подготовка соответствующих специалистов;

— обеспечение защиты сведений, составляющих государственную  тайну, и конфиденциальной служебной информации;

— обеспечение защиты объектов и средств информатизации таможенных органов.

Главная особенность  информационной деятельности таможенных органов заключается в том, что  она пронизывает все стороны  работы таможенных органов, поскольку действия их должностных лиц опосредованы наличием определенных сведений и данных.

Правоохранительный характер деятельности был присущ таможенным органам издавна. Ими накоплен значительный, уникальный опыт при проведении оперативно-розыскных  мероприятий в деле вскрытия, пресечения и расследования преступлений во внешнеэкономической сфере, привлечении лиц к ответственности за совершение административных правонарушений — нарушений таможенных правил⁶⁹. Наряду с традиционными полномочиями таможенных органов в рамках данного направления работы планируется развитие новых сторон деятельности:

— обеспечение сбора  и получения предварительной  оперативной информации с использованием различных источников, в том числе  зарубежных, с целью предупреждения нанесения ущерба интересам граждан и государства (контрабанда оружия, наркотиков, контрафактной продукции и т.д.);

— международное сотрудничество, способствующее обмену оперативно значимой информацией, проведение совместных операций с представителями таможенных органов иностранных государств;

— проведение предварительных  оперативных проверок всей цепи поставки товаров с использованием оперативно-розыскных  методов и аналитического поиска;

— борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах.

В настоящее время  обсуждается вопрос о лишении  таможенных органов права заниматься правоохранительной деятельностью  и возможной передаче данной функции  органам внутренних дел (по аналогии с налоговой полицией). На наш  взгляд, при положительном решении этого вопроса может произойти резкое снижение показателя выявляемости неправомерных деяний. Естественно, что другому органу потребуется определенное время на решение организационных и правовых проблем для того, чтобы добиться такой же эффективности работы, как и таможенным органам. Как следствие — уменьшится сдерживающее воздействие на недобросовестных участников внешней торговли фактора угрозы разоблачения и привлечения к уголовной ответственности за контрабанду и уклонение от уплаты таможенных платежей, а на втянутых в коррупцию должностных лиц таможенных органов — за содействие в совершении указанных правонарушений.

Полагаем, что в силу специфики правоотношений, складывающихся в области таможенного дела, и  значительного опыта должностных  лиц таможенных органов лишение их правоохранительного статуса будет нецелесообразным.

Особое внимание следует  уделить юрисдикционной деятельности таможенных органов. С ее помощью  создается основа для возникновения  особого вида правоотношений по разрешению споров в области таможенного дела. Н.В. Прусакова определяет юрисдикционную деятельность как разновидность исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления подзаконного, правоприменительного, правоохранительного характера, представляемую в рамках таких законодательно закрепленных административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждения; в) деятельность по исполнению государственного принуждения; и выполняющую функции: охранительную, воспитательную, регулятивную⁷⁰.

Глава 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» регулирует отношения по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных  лиц. Право гражданина обжаловать акты органов власти вытекает из особенностей административно-правовых отношений. Оно служит важной гарантией защиты прав и интересов лиц, вступающих с таможенными органами в асимметричные, властные отношения⁷¹.

Конституционными нормами обеспечивается возможность обращения гражданина в суд по вопросу обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также право на государственную защиту нарушенных прав и свобод⁷².

Производство по жалобам  является альтернативой гражданскому и арбитражному судопроизводству по делам, возникающим из административных (публичных) правоотношений. При этом заинтересованное лицо может не только выбрать одну из форм защиты своих  прав (административную или судебную), но также вправе одновременно (либо позднее) обратиться в судебный орган с аналогичными требованиями.

Вопросы обжалования  незаконных действий и решений таможенных органов и их должностных лиц  тесно соприкасаются с проблемой возмещения вреда, причиненного в результате таких действий и решений.

Общий порядок возмещения вреда, причиненного в результате незаконных решений, действий (бездействия) государственных органов  или их должностных лиц, урегулирован в развитие ст. 53 Конституции РФ положениями Гражданского кодекса РФ.