Институт федерализма: политико-правовые исследования

Актуальность темы определяется и тем, что проводимый в России в рамках административной реформы процесс разграничения предметов ведения и полномочий является своего рода индикатором эффективности функционирования института федерализма. При этом главной целью законодателя должно быть такое разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти, в соответствии с которым решение общегосударственных задач осуществлялось бы на том уровне власти, который способен реализовать их наиболее рационально, в соответствии с принципом субсидиарности.

Таким образом, одной из важнейших задач развития российской государственности было и остаётся совершенствование института федерализма, что осознаётся на высших эшелонах власти. В своём последнем Послании Федеральному Собранию 26 апреля 2007 года Президент Российской Федерации В.В. Путин высказал мысль о том, что одним из главных критериев политической культуры и развития общества является увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Комментируя результаты формирования института федерализма, Президент России отметил, что «сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня»[2]. Продолжая свою мысль на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации В.В. Путин, подводя итоги своей деятельности на посту Президента России, подчеркнул, что за последние годы «было проведено четкое разграничение полномочий Федерации, регионов и местного самоуправления, с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, с определением их финансовой и материальной базы. По сути, произошла серьезная децентрализация властных полномочий»[3].

В последние годы велась целенаправленная и во многом успешная работа по развитию федеративных отношений. Однако еще многое предстоит сделать, сохраняя преемственность курса, что уже находит своё отражение в деятельности нового Президента России Д. А. Медведева. Так, выступая в Институте современного развития (18 марта 2008 г.) Д.А. Медведев отметил, что «…власть сегодня не нуждается ни в комплиментах, ни в каком-то «облизывании» со стороны экспертного сообщества, напротив – власть нуждается в открытом, полноценном, публичном обсуждении всех тех проблем, которые копятся в обществе…»[4]

Актуальность исследования доказывает и тот факт, что из 17 политических партий только 2 делают исключительный акцент на федерализме: Народная партия Российской Федерации и Коммунистическая партия Российской Федерации, подчеркивая особую значимость учета интересов субъектов Федерации в экономике и политической сфере страны. А самая крупная партия – «Единая Россия» не заостряет внимания на проблеме федерализма. Возможно это происходит потому, что лидер партии В.В. Путин в проводимой им политике на посту Президента страны, а также в посланиях и многочисленных выступлениях доказал свою приверженность федералистским ценностям.

Бесспорную потребность в применении института федерализма как идеи воплощающей социальный и межэтнический компромисс, показывают события в Косово. На данном примере, как никогда, видны преимущества федералистского пути разрешения межнациональных и территориальных проблем, противостоящего сепаратизму и радикализму. Для разрешения подобных конфликтов может быть применён так называемый «татарстанский вариант» разрешения политико-правовых проблем, в основе которого лежит идея межэтнического компромисса, договоренности и субсидиарности. Но для того, чтобы идеи федерализма «работали» в мировом пространстве, нужно изучать институт федерализма и вырабатывать рекомендации в соответствии с мировыми процессами.

Отмеченное, в совокупности, свидетельствует о том, что изучение теории, истории и практики становления и развития института федерализма является крайне своевременной исследовательской задачей.

Степень научной разработанности темы. Политико-правовая наука сегодня испытывает недостаток работ, посвященных анализу института федерализма, как с точки зрения его историко-правовой эволюции, так и формирования институциональных характеристик; по-прежнему наблюдается дефицит комплексного исследования института федерализма, его концептуально-теоретических основ.

              В своем исследовании автор опирается на разработки политической регионалистики, которая в России стала интенсивно развивающимся направлением политической науки Авторами научных разработок в этой области являются А.Баранов, И.Бусыгина, В.Гельман, А.Дахин, В.Ковалев, А.Кузьмин, А.Магомедов, А.Макарычев, Н.Медведев, В.Нечаев, С.Рыженков и др.[5] Политическая регионалистика поэтапно складывается в одно из важнейших направлений российской политической науки. В ее рамках исследовано немало конкретных вопросов и проблем. В частности большое внимание уделяется проблематике российского федерализма и региональных политических процессов. Однако ощущается недостаток работ, рассматривающих отношения между центром и регионами в рамках института федерализма в комплексе и с учетом разнообразного мирового опыта.

В России наиболее развит политико-правовой анализ института федерализма, осуществляемый преимущественно юристами (И.Барциц, Л. Болтенкова, А.Васильев, Н.Добрынин, А.Керимов, И.Конюхова (Умнова), М. Глигич-Золотарева, Ю.Краснов, С.Шахрай и др.)[6]. Проводятся исследования российского федерализма, его истории, особенностей, распространены международные сравнения (Р.Абдулатипов, А.Аринин, С.Валентей, Г. Губогло, А.Захаров, В.Зорин, К. Калинина, Г.Каменская, Л.Карапетян, В. Лысенко, Г.Марченко, В.Михайлов, М.Столяров, М.Фарукшин и др.[7]). В работах Р.Абдулатипова возник термин «федералогия» для обозначения целого научного направления. В недавнем прошлом заметным направлением были исследования советского федерализма (А.Лепешкин), перспективы федерализма в России разрабатывались и до революции (А.Ященко, проекты декабристов).

Необходимо особо отметить политологические исследования института федерализма. Общая их черта, в отличие от государственно-правовых работ,  акцент на неформальных практиках взаимодействий субъектов политики, на межполитических отношениях. Методологическую основу анализа дает школа сравнительного федерализма. Так, Д.Дж. Элазар трактовал федерализм как совокупность разнообразных видов территориального устройства политий[8]. Весьма важна идея континуитета форм государственного устройства по П. Кингу[9], что разрушает схему «унитарное государство – федерация-конфедерация», облегчает анализ гибридных форм.

Институт российского федерализм анализируется методами сравнительной политологии (А. Салмин, Л. Сморгунов, И. Бусыгина, А. Захаров, И. Гоптарева и др.)[10], а также политической географии (Л. Смирнягин, Н. Петров, В. Колосов, Р. Туровский)[11]. Самостоятельную научную традицию имеет сравнительное государствоведение (В. Чиркин, М. Фарукшин, А. Медушевский, А. Зиновьев, И. Конюхова (Умнова)[12].

Концепции федеративных отношений в политической науке России противоречивы. Сложились традиции поддержки асимметричной этнической федерации (Р. Абдулатипов, Л. Карапетян, Р. Евзеров)[13] и, напротив, симметричной территориальной модели (С. Митрохин, Н. Добрынин, В. Филиппов)[14]. В 1990-х гг. преобладала поддержка договорного типа федерации (Л. Болтенкова, В. Лысенко, Р. Хакимов, М. Столяров)[15]. Ныне популярна модель конституционной федерации (А. Зиновьев, Н. Добрынин, И. Конюхова (Умнова) и др.)[16]. Высказываются противоречивые мнения о «путинских» реформах федерации: от радикальной поддержки (В.Иванов) и даже проектов унитаризации (А.Зубов)[17] до резкой критики рецентрализации (Н. Петров, А. Медушевский и др.)[18].

              Исследования института федерализма в мире и многонациональной России смыкаются с этнополитологической проблематикой (Ю.Арутюнов, Л.Дробижева, В.Зорин, Л.Терновая, Э.Паин, А.Празаускас и др.). В этой связи необходимо принимать во внимание существующие в мировой науке концепции национализма (Э.Геллнер, А.Смит, Б.Андерсон), включая примордиализм (В.Колосов), поскольку проблемы этничности, национальной идентичности и ее политизации оказывают огромное влияние на формирование государств и их регионов.

              В российской науке интересны и важны сопоставления федерализма и имперского строя (С.Каспэ), обсуждения российского исторического выбора - дискуссии о выборе между федерализмом и унитаризмом и смысле российского федерализма (А.Зубов, А.Салмин)[19]. Кроме того, часто встречаются работы по отдельным странам, на которых специализируются авторы, - США (Г.Каменская, М.Саликов), Канаде (А.Захаров, А.Мелкумов), Германии (И.Бусыгина, В.Васильев, С.Леванский), Австрии (В.Рыкин), странам Латинской Америки (А.Тихонов), Индии (Н.Семенова) и др.[20] Большое значение для разработки института федерализма имеет издание энциклопедий (примером служит энциклопедия «Федерализм», выпущенная Издательством Московского Университета в 2000 г.) и специальных периодических изданий (журнал «Федерализм», переводной журнал «Федерации» и др.).

              Исходя из предмета исследования, большой интерес представляет учет попыток обосновать меняющуюся роль пространственных факторов на институт федерализма в современном глобализующемся мире. В этой связи полезными для данного исследования являются подходы рассматривающие трансформационные процессы института федерализма в глобализующемся мире (В.Буянов, Ю.Гаврилов, Г.Гольдин, В.Дахин, А. Михайленко, Р.Явчуновская,)[21], теории постиндустриального общества (Д.Белл, Дж.Гэлбрейт и др.) и связанные с ними футурологические изыскания (Э.Тоффлер и др.), концепция критической геополитики (Дж. О’Тоайль), работы постмодернистов в области социологии, политологии и теории международных отношений (концепция гиперпространства и др.), исследования глобализации и альтерглобализации - в связи с проблемой «выживания» национального государства и суверенитет (В.Иноземцев, В. Коллонтай, Н.Косолапов, А.Кустарев, В.Кувалдин, Н.Симония, С.Чугров и др.), проблематика экополитологии (А.Костин)[22]. В этих работах даны интересные ответы на вопросы об изменении роли пространства, территории, региона в условиях пространственно-временного сжатия.

Компаративный метод доказал высокую продуктивность, о чем свидетельствуют сравнительные исследования института федерализма (Г. Алмонд, С.Верба, Р.Инглхарт и др.[23]). В отечественной науке в этой связи большой интерес представляют работы В.Гельмана, Г.Голосова, С. Патрушева, Ю.Пивоварова, Л.Сморгунова и др., проект «Политический атлас современности» А.Мельвиля, М.Ильина, Е.Мелешкиной, Ю. Полунина и др.[24] Проблематика компаративных исследований затрагивает сравнение федеративных моделей (Д.Элейзер, П.Кинг, Р.Уоттс, В.Чиркин, Г.Каменская и др.), местного самоуправления (А.Нортон, А.Черкасов и др.)[25]. В то же время сравнение моделей института федерализма остается недостаточно развитым: акценты обычно сделаны или на общие характеристики политических систем, или на частные аспекты отношений Федерального центра и регионов (федерализм, местное самоуправление).

              Проведение компаративного исследования с углубленным изучением России сделало необходимым обращение автора к философским, политологическим, социологическим и культурологическим исследованиям в области россиеведения, раскрывающим особенности института российского федерализма, русской политической и культурной специфики, проблематику особого пути и русской идеи, русского характера, национальной идентичности, государственной, национальной и интегративной идеологии и т.п. Наиболее полезными в этой связи оказались классические произведения русских философов (Н.Бердяев, И.Ильин, Н.Лосский, С.Франк и др.), работы Т.Алексеевой, А.Вдовина, Б.Капустина, А.Ковалева, А. Панарина, И.Пантина, В.Соловья и др.

              В целом анализ многочисленных источников, так или иначе касающихся заявленной темы, убеждает автора во фрагментарности используемых подходов, само число которых весьма велико, что создает потребность в интегральном подходе, основанном на политологических методах, но неизбежно, учитывая специфику предмета, использующем междисциплинарный подход.

Объектом исследования являются политические и конституционно-правовые общественные отношения, складывающиеся в процессе становления, развития и функционирования института федерализма в глобализующемся мировом сообществе и в России.

Предметом диссертационного исследования являются различного рода (политические, правовые, исторические, философские) идеи, воззрения, позиции в мировой и российской политико-правовой мысли, государственно-правовые традиции и исторический опыт, современная практика функционирования института федерализма, отраженная в политико-правовых документах.

Целью диссертационного исследования является научное обобщение достижений российской и зарубежной политико-правовой мысли в области федерализма, характеристика составляющих элементов института федерализма, выявление закономерностей и преемственности в развитии российского федерализма. Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:

1.      Сформулировать понятие «институт федерализма» с учетом российских политико-правовых идей, исторических традиций и практики их реализации.

2.      Проследить генезис теории федерализма; раскрыть специфику методологии федерализма на современном этапе.

3.      Показать процесс использования элементов федерализма в истории России; рассмотреть опыт строительства института федерализма в советский период.

4.      Выявить исторические особенности формирования института федерализма в России; показать историческую преемственность федеративных традиций в науке и практике.

5.      Рассмотреть и проанализировать политико-правовые проблемы становления института федерализма в современных условиях.

6.      Изучить роль федералистского правосознания сознания в формировании института федерализма.

7.      Обосновать значение оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной и региональной властью как условия развития института федерализма в России; раскрыть вопросы реализации двухуровневой законодательной политики в федеративном государстве.

8.      Проанализировать опыт конституционного реформирования в России с целью разработки сценариев развития института российского федерализма.