Институт федерализма: политико-правовые исследования

Что касается моделей федерализма, то современная Российская Федерация совмещает в себе черты различных моделей федерации, даже исключающих друг друга, что и придает ей своеобразный характер.

К примеру, в Конституции содержатся положения характеризующие Россию как центристскую федерацию (п. 2 ст. 77, пп. 1,4 ст.78). Россия также имеет черты и дуалистической федерации (ст. 73, пп. 4 и 6 ст. 76). В статьях 71, 72 указаны предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым, в основном, приняты федеральные законы, а законы субъектов Федерации по данному предмету не могут противоречить федеральному законодательству (п. 5 ст. 76 и п. «а» ст. 71). Таким образом, основные законодательные полномочия сосредоточены на уровне Федерации, что соответствует законодательной модели федерации, которая, тем не менее, не является универсальной в мире.

У субъектов федерации могут быть сосредоточены все исполнительные функции, что также является одной из основных черт законодательной федерации (ст. 83, 84, 86, 87, 89, п. «а», «б», «в», «г», «д», «е», п. 1 ст. 114). Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам (п. 2 ст. 78).

Не утихают споры учёных о «симметричной» или «асимметричной» природе Российской Федерации. Противоречие было заложено непосредственно в Конституции, в которой, исходя из одной статьи, Россию можно истолковать как симметричную федерацию (ч. 1 ст. 5, ч. 4), а исходя из другой – как асимметричную (ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 11).

Равноправие субъектов выражается в равном представительстве всех субъектов Федерации (независимо от размера территории и численности населения) в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по два представителя), а также в порядке формирования Государственного Совета России, который состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) всех субъектов Федерации. Непонятным в этом смысле становится смысл ч. 5 ст. 66 Конституции России, позволяющий с помощью федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, изменять его статус. Равноправие также выражается в ст. 71, 72, 73, распространяющей равные режимы предметов ведения.

Асимметричность в федерации возникает на основе заключения двусторонних договоров, что однако не влечёт за собой изменения конституционного статуса симметричности, то есть их конституционно-правового равноправия как главного принципа федерализма. Вне зависимости от теоретических споров является самоочевидным фактом то, что субъекты Российской Федерации неравноправны.

Процессы становления модели федеративного государства видны при анализе этапов развития российской государственности в постсоветской период. Первый этап (12 июня 1990 г. - 1994 г.) ;сопровождался процессом распада СССР, образованием Российской Федерации, парадом суверенитетов, подписанием 31 марта 1992 года Федеративного Договора, принятием в 1993 году Конституции России и подписанием в 1994 году Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Инкорпорация Федеративного Договора 1992 году в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 г. позволила говорить о договорной федерации в России. Однако принятая Конституция в 1993 году имела стратегическое значение в определении направления дальнейшего развития федерализма в России. Она возвысилась над Договором и подчинила его себе. Так сменилась модель федерации в России с договорной на конституционно-договорную (Конституция Российской Федерации признала в качестве источников регулирования федеративных правоотношений Федеративный Договор и иные договоры и соглашения); были заложены основы унитаристского федерализма.

После принятия Конституции России 1993 года, вновь возобладала договорная практика регулирования федеративных правоотношений. Вновь маятник федерализма качнулся в сторону договорной модели (1994 г. -2000 г). С момента прихода к власти В.В. Путина, развитие федерализма в России пошло по пути укрепления основ государственного федерализма. Первым реальным шагом в этом направлении является подписание Указа Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 года, которым были учреждены семь федеральных округов и полномочные представители в них. Полпреды сыграли огромную роль в приведении в соответствие регионального законодательства с федеральным. Однако их роль в последние годы не следует переоценивать, но и недооценивать ее нельзя. С этой даты начинается новый этап развития института федерализма (от 2000 г. и до сегодняшних дней).

Важной вехой в становлении централистской модели федеративного государства в России является также внесение изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми: Президент России предлагает кандидатуру главы субъекта высшему законодательному (представительному) органу субъекта Федерации, который принимает соответствующее решение (однако роль законодательного (представительного) органа в наделении полномочиями руководителя субъекта Федерации оказалось формальной); глава региона может быть отрешён в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации и за ненадлежащее исполнение своих полномочии.

Путём внесения изменений в вышеуказанный закон происходит окончательное смещение в сторону конституционно-договорного федерализма: предусматривается наличие отдельной главы, посвящённой принципам разграничения полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, вместо признанного утратившим силу Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Особую роль в формировании института федерализма осуществляет местное самоуправление. Конституционная модель местного самоуправления в России предусматривает отделенность от государства. Однако местное самоуправление включается в систему федерализма как его завершающее звено. Реформирование власти в России привело к тому, что главы регионов получили право предупреждать о несоответствии , а затем и отрешать местных глав, распускать представительные органы местного самоуправления.

Важной составляющей реформы В.В.Путина является учреждение Государственного Совета, как совещательного органа, в котором Президент России, задаёт тон, собирает Совет, когда необходимо и выслушивает советы по заданным вопросам. Данный орган был необходим для обеспечения связи Центра и регионов, обкатки различных замыслов и проектов, как место диалога федеральной и местной власти.

С 2003 г. начался процесс укрупнения субъектов России. В настоящее время пока сложно научно оценить значение данного процесса, однако является очевидным, что эффективность построения института федерализма в современных условиях будет во многом зависеть от правильного территориального устройства соответствующего социально-экономическим, географическим, национально-территориальным и иным условиям, отвечающим запросам времени. И процесс укрупнения может оказаться полезным.

Для института российского федерализма в современный период характерны проблемы разделения власти между Федерацией и её субъектами, которые необходимо рассматривать в вертикальном срезе. Анализ данных проблем современных проблем разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами доказывает положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов Конституцией, Федеративным и иными Договорами.

Однако внутригосударственная договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами во многом была перекрыта законодательным регулированием.

Конституции РФ фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и различия между ними в этом контексте (ч.2 ст.5). Республика наделена правом иметь свою Конституцию, что, впрочем, признавалось и обеспечивалось и прежними Конституциями России. Республики имеют свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией России и федеральными законами.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом заключается принцип разделения властей между Российской Федерацией и ее субъектами, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах.

Разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией России (ст. 71, 72, 73), Федеративным и иными Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти – с помощью Соглашений.

Диссертант приходит к выводу, что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа федеративного устройства, то его воплощение происходит с учетом конкретных исторических реалий и находится в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов Федерации. Таким образом, в процессе политико-правового развития России сложилась специфическая модель федерализма, сохраняющая главный признак федеративной модели государства - принцип разделения государственной власти между федеральным Центром и его субъектами.

Важной чертой института федерализма является двухуровневость осуществляемой государством данного типа законодательной политики, центральным направлением которого является законотворчество. В федеративном государстве законотворческий процесс имеет свои характерные черты, среди которых одной из основных является одновременное формирование двухуровневого законодательства – федерального и субъектов Федерации. Принимаемые законы должны учитывать двухуровневые политические процессы, происходящие в федеративном государстве.

Двухуровневое законотворчество в федеративном государстве – это сложное многоотраслевое образование, в котором много несогласованностей, конфликтующих норм и институтов, где одновременно действуют разноуровневые акты, переплетаются вертикальные и горизонтальные тенденции. В России этот процесс все еще не стабилизирован, не всегда согласован между Федеральным центром и его субъектами. Политические и правотворческие процессы идут бок о бок и взаимо-детерминированы. Это ярко проявляется на примере России.

Сложные политико-трансформационные процессы, происходившие на протяжении 15 лет, характеризующиеся переходом от социалистического уклада к капиталистическому, с одной стороны нашли отражение в законотворческой деятельности, а с другой стороны – эти процессы сами были вызваны к жизни принятием и реализацией новых законодательных актов.

Модель развития двухуровневой законодательной политики в значительной мере предопределена типом развития государственности и условиями развития общества. Мировой опыт показывает, что в различные периоды развития федеративного государства преобладают разные модели федерализма, а следовательно, и разные уровни законодательной компетенции Центра и регионов и уровни взаимного влияния государственной политики и законотворческого процесса.

Двухуровневая законодательная политика  федеративного государства – это процесс законодательной деятельности федерального парламента и парламентов субъектов федерации (легислатур), осуществляющих свою деятельность на основе конституционных и/или договорных положений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании законодательных полномочий. Законотворчество легислатур определяется влиянием общефедеральных политических процессов, законотворческой деятельностью федерального парламента и направлениями политики органов власти субъекта федерации.

Большое значение для существования федерации имеет установление принципов разграничения законодательной компетенции между центром и субъектами. Субъекты федерации наделяются, в пределах установленной для них компетенции, правом издания законодательных актов. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций, и соответствующие нормы закреплены в конституциях. Законотворческая деятельность парламентов двух уровней («центр–регион») в федеративном государстве отражает и законодательно закрепляет государственную и региональную политику, существующие реалии и перспективу развития во всех сферах жизни общества. Причем, особенно ярко этот процесс проявляется в периоды реформирования государства, что мы видим на примере Российской Федерации. В то же время существует практика, когда парламенты законодательно (де-юре) закрепляют уже существующие де-факто политические и исторические реалии.

В результате изучения законотворческой политики Российской Федерации и её субъектов автор диссертации пришёл к выводу, что в Российской Федерации сегодня идут два параллельных двухуровневых взаимосвязанных процесса: по горизонтали – усиление центральной и региональной исполнительной власти с одной стороны  и с другой – снижение  роли и влияния палат Федерального Собрания, региональной власти (в том числе и российских легислатур) на развитие государства и территорий. В современных политических условиях, благодаря широкому использованию центральными органами исполнительной власти административного ресурса в период выборов депутатов в Государственную Думу, активному вмешательству в законотворческую деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации при принятии необходимых исполнительной ветви власти законов, усилилось влияние исполнительной власти на законотворческий процесс. Закономерность протекания этого процесса для общества, которое продолжает переживать сложные политико-трансформационные процессы, на наш взгляд, очевидна, но (выйдя за пределы «разумного») может привести к новой трансформации государства в сторону унитаризма.