Правовое регулирование взаимодействия Президента Российской Федерации с органами исполнительной власти

функциони­рования его политических, экономических и культурных структур.

     Другой важный  объект управления - это определенная  отрасль на­родного

хозяйства, социально - культурного  и административно - поли­тического

строительства (экономика, финансы, образование, здраво­охранение, и т.д.),

функционирование которой  возможно при постоянном управленческом воздействии на

нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании,

регулировании, координи­ровании, подборе кадров, контроля. Этот объект

определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.

     О таком  важном объекте государственного  управления - защита прав и свобод

граждан, определившим еще  одну функцию исполнитель­ной власти, я расскажу

подробнее в следующей  главе.

     Итак, первая  основная функция - функция охраны  общественного порядка и

обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных

направлений в деятельности органов данной ветви вла­сти. Известно, что

общественный порядок, предполагающий также об­щественную безопасность -

фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех

государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны

общественного по­рядка дает о себе знать ростом административных проступков и

престу­плений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно

сказывается и на других сторонах деятельности государства, а  именно на

управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, соци­альным

обеспечением и т.д.

     Охрана общественного  порядка органам исполнительной  власти осуществляется

методами наблюдения, надзора  и контроля за поведе­нием граждан  и деятельности

организаций.

     Другой стороной  рассматриваемой функции является  националь­ная

безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов

личности, общества и государства  от внутренних и внешних угроз. В  нее

включаются в первую очередь  государственная и оборонная  безопасность, а также

другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая  и

т.д.

     Вторая важнейшая  функция исполнительной власти - управленче­ская,

представляющая собой  деятельность "публичных служб" по руко­водству экономикой,

финансами, культурой, образованием, здравоохра­нением, обороной, внутренними  и

внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О

Совете Министров - Прави­тельства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно

выразительно подчер­кивает  организационно - управленческий аспект в

деятельности высше­го федерального органа исполнительной власти. Правительство

РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государст­венных

комитетов и других подведомственных ему органов исполни­тельной  власти.

1 Как видно, данная  деятельность Правительства РФ  является управленческой по

характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.

     Государственное  управление как деятельность  органов исполни­тельной власти

выступает одновременно и  как распорядительная дея­тельность, то есть органы

исполнительной власти выступают  не как пас­сивные исполнители закона, воли

законодательного или  вышестоящего по вертикали органа, но как органы,

обладающие властными  полномо­чиями, предпринимающие управленческие действия по

собственной инициативе, реагирующие  посредством властных решений на перемены в

управленческой ситуации.

     Следует подчеркнуть,  что исполнительная ветвь власти  имеет де­ло с таким

объектом управления, который  характеризуется быстрыми изменениями, появлением

новых проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется  наделение

органов исполнительной власти правом издавать предписания для  нижестоящих

органов - подзаконные нормативные  и индивидуальные акты.

     Распорядительную  деятельность органов исполнительной  власти нельзя

противопоставлять исполнительной, в государственном управле­нии  исполнения и

повеления следует рассматривать  как две стороны одной медали: исполняя законы,

орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в  движение всю

административную машину. Государственное управление - это  положительная,

организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти,

осуществляющих руководство  хозяйственным, социально - культурным, и

адми­нистративно - политическим строительством.

     Бельский считает,  что понятие государственное  управление явля­ется более

широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о

государственном управлении как деятельности органов исполни­тельной  власти, то

государственное управление понимается в узком смысле, как  форма и основа

практической реализации исполнительной власти. В понятии  государственное

управление, по Вольскому, интегри­руется государственные аппараты управления

законодательной и су­дебной  ветвей власти.1

     Второй уровень  функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно

- исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомога­тельный, инструментарный

характер и направлены на обслуживание ка­ждой из основных функций, то есть

используются как организационно -технические средства реализации основных

функций рассматриваемой  власти.

     Необходимой  вспомогательной функцией исполнительной  власти является

нормотворческая функция, которая  заключается в издании ор­ганами  этой власти

нормативных актов управления. Основная особен­ность этой функции  в том, что

правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в

границах своей компетенции  деятельность, которую начал законодатель. Если нормы

законы не регу­лируют  непосредственно управленческих и  полицейских отношений, а

они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют

соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент  РФ, у

которого есть прерогатива  в области исполнительной власти. Правительство РФ,

иные органы исполнительной власти издают огромное число актов  управления,

содержащих нормы права, причем объем таких нормативных  актов непрерывно

увеличивается.

     Другая вспомогательная,  имеющая большее практическое  значе­ние функция

исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается  в том, что

органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм,

содержащихся как в  законах, так и подза­конных актах. Если правотворческий

орган (законодательной или  испол­нительной власти) закрепляет в праве решения

нормативного характе­ра, то другой орган, а именно орган исполнительной власти,

на основа­нии своих государственно-властных полномочий обеспечивает приме­нение

этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование  в

случаях, когда необходима их конкретизация. Цен­тральным звеном

правоприменительной деятельности является управ­ленческое решение - властный

индивидуальный акт, устный или пись­менный, адресованный определенному  лицу и

разрешающий конкретную проблему.

     Особую роль  в реализации основных функций  исполнительной власти играет

юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция  исполнительной

власти может быть представлена как деятель­ность ее органов  по применению

административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций  к гражданам

и работникам аппара­та государственного управления, совершившим правонарушения.

Сис­тема таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, про­стое,

своевременное и эффективное  наказание нарушителей общест­венного порядка,

служебной дисциплины, а  также лиц, посягающих на права и  свободы других

граждан.

     Таким образом,  вопрос о функциях исполнительной  власти являет­ся ключевым в

теории исполнительной власти и на переходном этапе современной  России

приобретает научную и  практически - политиче­скую значимость в организации

деятельности органов  исполнительной власти. В связи с  этим изложением

соображения о функциях исполни­тельной  власти позволяют сделать следующий

вывод.

     Для исполнительной  ветви государственной власти  характерно то, что она

осуществляет свои функции  посредством специального аппара­та. представляющего

собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут

служить научно обоснованным критерием классификации органов  исполнительной

власти.

     Интересно  отметить, что функции, которые  на уровне государства воплощены  в

трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие),

перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют

скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций

первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат  главные направления

в дея­тельности исполнительной власти, формирования основных видов  ее органов,

их специализация, то в  основе функций второго уровня - сооб­ражения технической

целесообразности. В целом  же оба уровня функ­ций исполнительной власти можно

представить как систему  взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных

воздействий одних ор­ганов исполнительной власти на другие.

     Юридическая  власть государства над его  гражданами суверенна, но не

беспредельна. Государство  как в интересах гражданина и  общест­ва, так и в

собственных интересах идет по пути самоограничения и ус­танавливает область

естественных прав и свобод граждан. Причем го­сударство, выделяя  сферу прав и

свобод граждан, возлагает  на все вет­ви государственной власти обязанность

защищать и охранять эти  права и свободы, в том числе  на исполнительную власть,

где существенная роль принадлежит  милиции, относительно защиты прав и  свобод,

что является ее задачей.1

     Функция защиты  прав и свобод граждан - особая  функция испол­нительной

власти, особенность ее существования - не "массовость" (как в других функциях),

а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе  построена

деятельность многих органов  исполнительной власти, в частности  органов

социального обеспечения, здравоохране­ния, милиции.

     При этом  следует отметить, что эффективная  защита прав и сво­бод граждан  в

сферах деятельности исполнительной власти, учитывая многообразие правовых

отношений субъектов, требует  четкого правово­го закрепления  не только прав

граждан, но и корреспондирующих  этим правом обязанностей соответствующих

государственных органов. Мы видим, что формально имеются  органы исполнительной

власти в систе­ме социальной сферы управления, разрабатываются  социальные

про­граммы, но наряду с этим полная ясность о компетенции  федерации и субъектов

РФ отсутствует, что дополняется  и скудностью финансовых средств  на развитие

социальной сферы.

     В этих условиях  важно иметь в виду три направления  нормативно­го

регулирования: законодательное  закрепление обязанностей органов  исполнительной

власти по отношению к  гражданам; использование эф­фективных способов контроля и

надзора за работой должностных  лиц;

     установление  ответственности государственных  служащих и органов

го­сударства за нарушение  прав и свобод человека и гражданина.

1

     На первом  месте находится вопрос о гарантиях  прав граждан при защите своих

законных интересов и  формах ответственности должност­ных лиц: дисциплинарной,

уголовной, административной, материальной.

     Второй проблемой  является вопрос контроля за  законностью дей­ствий

администрации по отношению  к гражданам.

     Критическое  рассмотрение действующего законодательства  позволяет

констатировать необходимость  отработки процессуального механизма  реализации

прав граждан, обязанностей органов и должностных лиц  ис­полнительной власти.

Процедурами должны быть обеспечены не только гражданско-правовые, но и

административно - правовые отношения.

     Остро стоит  также и проблема "внешнего" контроля за действиями органов

управления и их должностных  лиц по отношению к гражданам, несмотря на введение

института уполномоченного  по правам человека. Основные функции Президента как главы государства определены  Конституции Российской Федерации.

Глава 3.

Президент Российской Федерации:

 

а) является гарантом Конституции  Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина;

 

б) в установленном Конституцией Российской Федерации порядке, он принимает  меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной  целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

 

в) в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления  внутренней и внешней политики государства;