Правовое регулирование взаимодействия Президента Российской Федерации с органами исполнительной власти

Президента, иначе Президент  их может отменить (ст. 115)

1 Некоторые из федеральных  органов исполнительной власти  прямо ему

подведомственны как лицу, осуществляющему руководство внешней  политики и как

Председателю Совета Безопасности (Министер­ство обороны, МВД, МИД  и т.д.)2

Словом, можно сказать, что  в соответ­ствии с новой Конституцией Президент

обладает реальными рычагами активного влияния на структуру, кадровый состав и

функционирование исполнительной власти.

     Чеботарев  считает, что хотя в России  Президент не является гла­вой

исполнительной власти, но о самостоятельности и независимости  исполнительной

власти можно говорить лишь по отношению к законода­тельной и судебной власти.

"Президентская же власть, поглощая час­тично функции собственно  исполнительной

власти, стоит над этой вла­стью, подчиняя и контролируя  ее. Можно ли в этих

условиях говорить о реальном разделении президентской и исполнительной властей?

Нам представляется, что  нет. В известном смысле исполнительная власть -это

обособленная и специфическая  форма власти президентской "3

     Я думаю,  что в его словах слишком  много истины для того, чтобы  их можно

было не замечать. Однако такое слияние, по-моему, возможно лишь на современном

этапе, когда многие министры являются марио­нетками в руках  Президента или

финансовых групп бизнесменов, под­держивающих Президента (Чубайс - Потанин).

     Система органов  исполнительной власти по новой  Конституции по­делена на две

подсистемы: федеральные  органы (верхнюю ступень в которых  занимает

Правительство, далее идут федеральные министерст­ва и  иные федеральные органы

исполнительной власти (государствен­ные комитеты, комитеты, главные 

управления и агентства, государст­венные службы и др.)) и  органы субъектов

Федерации.1

     В новой  Конституции, в отличие от прежней,  отсутствует разверну­тое

определение Правительства. Согласно Федеральному конституцион­ному  закону "О

Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации  является

коллегиальным органом, возглавляю­щим единую систему исполнительной власти в

России.2 При изучении законодательства

выявляются тенденции  обособления Правительства от центральных  органов

исполнительной власти. Так, в Указе Президен­та Российской Федерации "О

структуре федеральных органов  исполни­тельной власти" Правительству  поручается:

"установить функции  и пол­номочия преобразованных  и вновь созданных федеральных

органов ис­полнительной  власти, а также уточнить положения  о действующих

органах в целях обеспечения  или реализации государственной  политики в

установленных сферах ведения  в условиях углубления экономических  реформ,

перехода к рыночным методам  уравнения".1

     Согласно федеральному  конституционному закону "О Правитель­стве  РФ" оно

наделено широкими полномочиями:

     1. Общие полномочия:

     • организация  реализации внутренней и внешней  политики РФ;

     • обеспечивает  единство системы исполнительной  власти,

направ­ляет и контролирует деятельность ее органов;

     • формирует  федеральные целевые программы  и обеспечивает их реализацию;

     • реализует  предоставленное ему право законодательной  инициативы.

     2. Полномочия  в сфере экономики:

     • антимонопольная  политика;

     • прогнозирует  социально - экономическое, инвестиционное  разви­тие;

     • руководит  таможенным делом и разрабатывает  и реализует

госу­дарственную политику в сфере международного экономического, финансового

сотрудничества.

     3. Полномочия  в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики:

     • представляет  Государственной Думе отчет об  исполнении федераль­ного бюджета;

     • налоговая  политика;

     • осуществляет  валютное регулирование, рынка  ценных бумаг и

управление государственным  внутренним и внешним долгом.

     4. Полномочия  в социальной сфере.

     5. Полномочия  в сфере науки, культуры, образования. 

     6. Полномочия  в сфере природопользования и  охраны окружающей сре­ды.

     7. Полномочия  в сфере обеспечения законности  прав и свобод

граждан, борьбы с преступностью (например, осуществляет меры по обеспече­нию

деятельности органов  судебной власти).

     8. Полномочия  по обеспечению обороны и государственной

безопасно­сти РФ (например, осуществляет необходимые меры по обеспечению

обороны государственной  безопасности РФ и руководит гражданской  обороной).

1

     А также  Правительство РФ имеет полномочия  в сфере внешней политики и

международных отношений  и иные полномочия, к которым относятся: создание

федеральных территориальных  органов федераль­ными органами с разрешения

Правительства РФ.1

     .

     Особый интерес  в настоящее время вызывает  вопрос о взаимодей­ствии

Правительства и Администрации  Президента. Прежде всего, сле­дует отметить, что

впервые норма об этой структуре  поднята на консти­туционный уровень.

Конституция именует ее Администрацией, что с уче­том общепринятой юридической

терминологии понимается как структу­ра, осуществляющая государственное

управление, то есть исполнитель­ная  власть. Правда, Конституция не раскрывает

задачи, функции и пол­номочия  Администрации Президента, а лишь фиксируется, что

Прези­дент формирует  ее (ст. 83).2 Тем не менее Администрация  реально об­ладает

широкими возможностями  влияния на органы исполнительной власти. Отсюда следует,

что существует опасность  дублирования функ­ций между Администрацией Президента,

с одной стороны, и Правитель­ством  и подчиненные ему органами, с  другой. Более

того, нередко вы­сказываются опасения, что в сфере исполнительной власти

сформиро­вались как бы два  ее центра - Администрация Президента и

Правитель­ство. Надо понимать разность этих структур: Администрация  Президента

по Конституции не является органом исполнительной власти, ее дея­тельность

должна быть целиком направлена на обеспечение деятельно­сти Президента по

реализации им своих конституционных  прерогатив, потому пределы деятельности

Администрации должны быть очерчены исходя из тех задач, функций  и полномочий,

которыми наделен Прези­дент. Администрация Президента не должна командовать

Правительством, министерствами и ведомствами, ведь именно на Правительство

Конституция возложила реализацию исполнительной власти на феде­ральном уровне,

и оно призвана выполнять  эту роль инициативно и са­мостоятельно.

     Хочу сказать  немного слов о таком полномочии  Правительства как

законодательная инициатива. В соответствии с пунктом 3 ст.104. Консти­туции

законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении их от уплаты, о

выпуске государственных  займов, об изменении финансо­вых  обязательств

государства, другие законопроекты, предусматриваю­щие расходы, покрываемые 

за счет бюджета, могут  быть внесены только при наличии  заключения

Правительства.1 Таким образом, оно

получает уникальную возможность  в какой-то степени корректировать

законотворческую деятельность субъектов законодательной инициативы и тем са­мым

влиять на весь ход законодательной  работы.

     Хочу отметить  несколько организационных деталей:

     1. Для решения  оперативных вопросов Правительств  РФ по

предложе­нию Председателя Правительства РФ может образовать Президиум

Правительства, Правительство  вправе отменить любое решение Пре­зидиума

Правительства;

     2. Отставка  Правительства происходит после  избрания нового

Прези­дента, она может  быть принята или отклонена. Отставка Правитель­ства

возможна и в случаях  выражения Государственной Думой  недоверия Правительству,

либо отказа в доверии  Правительству, так же Правительство  может подать в

отставку самостоятельно;

     3. В случае  отставки или сложения полномочий  Правительство

продол­жает действовать  до формирования нового Правительства.

1

     Об федеральных  органах исполнительной власти  достаточно четко сказано в

Указах Президента "О  системе федеральных органов  исполни­тельной власти" и "О

структуре федеральных органов  исполнительной власти". Как я  уже выше писала, в

систему федеральных органов  испол­нительной власти входят министерства

Российской Федерации  и иные федеральные органы исполнительной власти

(государственные комите­ты,  федеральные службы, российские  агентства и

федеральные надзо­ры).

     Министерство  Российской Федерации - федеральный  орган испол­нительной

власти, проводящий государственную  политику и осуществ­ляющий управление в

установленной сфере деятельности, а также ко­ординирующую деятельность в этой

сфере иных федеральных органов  исполнительной власти,

     Государственный  комитет РФ - федеральный орган  исполнитель­ной власти,

осуществляющий на коллегиальной  основе межотраслевую координацию  по вопросам,

отнесенным к его ведению, а также функцио­нальное регулирование  в определенной

сфере деятельности.

     Министерство  Российской Федерации - как и  другие федеральные органы

исполнительной власти, это  самостоятельный орган данной сис­темы. Он имеет

центральный аппарат, реализующий  функции данного органа в пределах определенной

компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в

его ведение.

     По своему  назначению министерство - орган  отраслевого управле­ния. Однако

ряд этих органов является по сути межотраслевым и распространяет свои

полномочия на все другие органы, объекты управле­ния по определенной сфере

функционального характера (например, Ми­нистерство труда и  социального

развития).

     Государственные  комитеты РФ предназначены для  выполнения межведомственных

или надведомственных полномочий. Его решения, принимаемые коллегиально,

распространяются либо на всю систему ис­полнительной  власти, либо на сферу,

непосредственно связанную  с профилем государственного комитета.

     В систему  федеральных органов исполнительной  власти входит также такие

органы, как федеральные  службы; надзоры и агентства. Они  образуются Президентом

РФ и находятся в  его ведении. Как правило, службы и надзоры формируют свои

системы органов, действующих  и в субъектах РФ.

     Важную роль  в системе органов исполнительной  власти играют территориальные

структуры федеральных органов, которые являются составными звеньями

централизированного управления в отдельных его отраслях (Федеральная  налоговая

служба и другие подобные ей феде­ральные органы). Здесь частично реализуются

полномочия совместной компетенции  при назначении руководителей территориальных

органов, а также при  принятии решений, касающихся интересов  субъектов РФ.

     Межведомственные, правительственные комиссии - это  еще одна организационная

форма реализации исполнительной власти.

     Комиссия - наиболее  подвижная часть структуры исполнительной  власти, она

восполняет недостаток координационных  функций основных структур исполнительной

власти (например - Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных

органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов

Российской Федерации  при проведении конституционно - правовой реформы в

субъектах РФ1) Большинство  из них имеет

координационное значение.

     Вопросы разнообразия  такой формы, как комиссии, еще  потребуют специального

внимания, особенно в плане  определения их прав прини­мать решения  нормативного

характера. Я считаю, что  более продуктив­ная форма обеспечения  координационных

функций в государственном  управлении - усиление координационной  роли

министерств и государст­венных комитетов

     Не менее  сложная система органов исполнительной  власти дейст­вует и в

субъектах РФ. При этом необходимо учитывать вопрос о взаи­моотношении

федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти

субъектов Федерации. Правительство  Россий­ской Федерации в пределах своих

полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных  органов

исполнительных органов  ис­полнительной власти, может вносить  предложения

Президенту о приос­тановлении действия актов органов исполнительной власти

субъектов федерации в  случае их противоречия законам РФ или если они наруша­ют

права и свободы человека и гражданина.1

     Конституция  предусматривает установление согласительных  про­цедур для

решения Президентом разногласий  между органами государ­ственной власти РФ и

органами государственной  власти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок

судебного разрешения спора  в случае не достижения согласованного решения.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации в определенных законом случаях