Типы, виды организационных структур и принципы их построения

С позиций современной теории и практики управления проанализированы принципы управления, сформулированные А. Файолем и другими основоположниками классической (административной) школы управления. Ана- I лиз показал, что некоторые из них слились, трансформировались, приобрели новые названия или перешли в категорию закономерностей. Сохранились и продолжают действовать принципы управления: полномочия и ответственность, единство направления, единоначалия, скалярная цепь. Появились новые принципы: иерархичности систем управления; соответствия содержания функций управления функциональной структуре правоохранительной деятельности; соответствия организационной структуры управления его функ-

1 Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. - М., 2002. С. 58-88.

циональной структуре; фиксирования функций; законности, комплексности и специализации, единства власти и некоторые другие.

Прослежены связи и взаимозависимости между принципами и закономерностями управления, между принципами.

Исходной теоретической предпосылкой этого исследования послужило положение о двойственной природе управления. Оно показало, во-первых, невозможность вычленения принципов управления по схеме: одна закономерность и соответствующий ей один принцип. Скорее наоборот, действие одной закономерности может обеспечиваться рядом принципов и один принцип может отражать действия ряда закономерностей.

Это относится к принципу единоначалия, который, как выявлено, берет свои «начала» из действия закономерностей: «необходимости приведения систем и механизма управления в соответствие с уровнем развития производственных отношений», «зависимости эффективности управления от максимального сближения целей управляемых и управляющих систем»; «необходимости установления демократических процедур обратной связи между объектом и субъектом управления»; «разделения труда»; «обусловленности организации субъекта управления особенностями объекта»; «концентрация труда и его гармонизации»1.

Обоснована также взаимосвязь между названными закономерностями управления. Установлены и изучены взаимосвязи и между принципами управления. Это изучение проявило настолько тесную связь между ними, которая не позволяет осуществить их ранжирование ни по силе действия, ни по месту и роли какого-либо отдельно взятого принципа в их системе. Система принципов управления важнее любого отдельно взятого из них.

Диссертантом проведено самостоятельное конкретно социологическое исследование, предназначенное для выявления природы, содержания и роли принципа единоначалия в управлении органами внутренних дел. Наряду с анализом теоретических и нормативно-правовых источников, оно позволяет рассматривать единоначалие как принцип, присущий каждому руководителю, метод и форму управления, сделать вывод, что единоначалие - принцип, присущий человеку, а не организации, что он является отображением сознательного стремления людей руководствоваться в реальной практике осознанными и относительно объективными закономерностями, в свою очередь отображающими «...субъективное наряду с объективным, сознательное наряду со стихийным»2, т. е. что принцип единоначалия является центральным принципом в их системе, системообразующим принципом управления. Другие принципы управления как бы аккумулируются в принципе единоначалия посредством накопления и разъяснения его отдельных сторон и особенностей: един-

1 Адамецки К. О науке организации. - М., 1972. С. 91-92.

2 Спиркин А.Г. Основы философии. - М., 1988. С. 188.

ство целей, единство направления, единство власти, политики, стратегии, ресурсов, законности и т. д.

С учетом особенностей построения и функционирования органов внутренних дел и других военизированных организаций сделан вывод о том, что единоначалие как принцип и единоначальник как форма его проявления выполняют в системе органов внутренних дел роль организующего и координирующего начала, объединяющего усилия органов, подразделений и сотрудников на всех ее уровнях для достижения общесистемных целей. Как принцип управления он является основополагающей, устойчивой и реально действующей идеей по поводу организации поведения многих индивидов и коллективов людей одним человеком - начальником.

В результате анализа практики за длительный период и теоретического положения о содержательной двойственности принципов вообще и принципа единоначалия в частности, обосновано, что его конкретное содержание в виде устойчивых, существенных, объективно обусловленных связей и зависимостей в управленческих отношениях можно выявить лишь на основе учета всего многообразия задач и функций, сложности построения конкретной организации, системы управления и других факторов внутренней и внешней среды, влияющих на эффективность ее функционирования.

Второе существенное условие применения принципа единоначалия связано с необходимостью облечения его сущностных свойств в форму правил и норм поведения, приданием им свойств нормативности и обязательности применения путем закрепления в юридических актах.

В связи с этим в диссертации исследована гипотеза о том, что конкретное содержание принципа единоначалия проявляется и реализуется через компетенцию конкретного единоначальника.

Проведенная проверка данной гипотезы на основе управленческих отношений в системе МВД России подтвердила правильность ее постановки и позволило сделать ряд важных теоретико-прикладных выводов. Во-первых, о том, что все единоначальники-для-оказания воздействиянаподчиненных— должны иметь: необходимый объем власти, основанной на законе; конкретно определенные полномочия (предметы ведения, задачи, функции); права, обоснованно понимаемые как система общеобязательных социальных норм, обеспечивающих юридическую регламентацию управленческих отношений; обязанности - предписания субъектам права действовать в конкретно определенной среде и конкретно определенным образом.

Субъект управления должен обладать правами и обязанностями, то есть предусмотренной законом возможностью осуществлять определенные действия в сфере своих полномочий и требовать определенных действий от подчиненного. Обе стороны этого правоотношения являются носителями субъективных прав и обязанностей, но только законная власть находится на одной стороне, она подкрепляет правомочия субъекта управления.

Полномочия и правомочия образуют компетенцию конкретного единоначальника, которыми определяются его место и роль в системе управления, а она в свою очередь характеризует конкретное содержание единоначалия.

Но, как показывает исследование, правовая компетенция должна предоставляться специалисту, обладающему определенным набором объективно необходимых для осуществления управления свойств.

В диссертации в качестве таковых исследуются следующие категории: знания, умения, навыки в управленческой деятельности (профессиональный аспект), честность, правдивость, принципиальность, радение об интересах государства, воля и волеизъявление (социально-психологический аспект). Результаты конкретно-социологического исследования позволили прийти к двуединому выводу. Во-первых, о том, что в компетенции единоначальника все три аспекта - правовой, профессиональный и социально-психологический - сливаются воедино и только в таком единстве, без видимого доминирования какого-либо из них, образуют ее понятие - компетенцию в широком смысле слова. Во-вторых, компетенция представляет собой сущностную, содержательную сторону единоначалия.

Знание такого обобщенного мнения авторитетной респондентской группы служит основой дальнейшего развития теории и практики управления органами внутренних дел, наполнению конкретным содержанием важнейшего для нашей системы понятия - «единоначалие».

Содержание единоначалия как комплексное явление должно лечь в основу при создании должностных инструкций руководителей всех уровней и рангов. Будучи нормативно закрепленным, оно должно использоваться при подборе физических лиц — индивидов на конкретную управленческую должность.

Наиболее существенные выводы этого раздела вынесены на защиту и включены в заключение диссертации.

Вторая глава - «Организационные и правовые вопросы реализации принципа единоначалия в органах внутренних дел» - посвящена теоретическому обоснованию ряда исходных положений, поиску, раскрытию основных ^ путей и способов реализации принципа единоначалия в деятельности органов

внутренних дел. В диссертации обосновывается точка зрения, согласно которой принцип единоначалия является основой формирования управленческих отношений в органах внутренних дел вообще и отношений субординации и ) координации в частности, с одной стороны, а, с другой стороны, само едино-

началие, его существенные элементы - власть, ответственность - чаще всего рассматриваются через призму управленческих отношений.

При рассмотрении этого сложного теоретико-прикладного вопроса использованы теоретические выводы и положения, которые содержатся в трудах В.Г. Афанасьева, В.З. Веселого, Д.М. Гвишиани, Г.Г. Зуйкова, М. Маркова, В.Е. Караханова, Г.Х. Попова, Е.В. Токарева и многих других ученых, уделивших значительное внимание проблеме раскрытия сущности и совер-

шенствованию управленческих отношений. Но практически все они подчеркивают лишь один из названных аспектов роли единоначалия — это его участие в регулировании уже протекающих отношений между руководителем и его подчиненными. Не отрицая и уделив этому аспекту управленческих отношений достаточное внимание, диссертант более углубленно рассматривает проблему участия принципа единоначалия в формировании управленческих отношений и рассматривает такие категории, как власть, ответственность, компетенция единоначальника применительно к стадии их зарождения.

Из специфических черт, присущих управленческим отношениям, на которые указывают все ученые, лишь улавливается, но не раскрывается их двойственная сущность. Поэтому автору пришлось обосновать, что уже в процессе создания организации, и тем более в процессе ее реформирования, необходимо прогнозировать, какие субъект-объектные отношения необходимы, что нужно предусмотреть уже на стадии проектирования, чтобы они протекали нормально, а затем закрепить их в положениях, уставах, инструкциях и проконтролировать их действенность, соответствие требованиям нормативных актов. В частности, по мнению диссертанта, необходимо предусматривать, с какими целями и между кем, по какому поводу будут возникать управленческие отношения, какими правами и объемом власти должен обладать их носитель-единоначальник, какими ресурсами он должен располагать для их поддержания в нормативно-установленном режиме.

В диссертации подробно с этих позиций рассмотрены субординационные управленческие отношения и отношения координации.

Обосновано, что субординационные управленческие отношения отображают, прежде всего, характер взаимосвязи между начальником и подчиненным, что единоначалие является формой проявления этой взаимосвязи, а значит и формой субординационных отношений, которые как и само единоначалие имеет множество содержаний. Конкретное содержание этих отношений проявляется в командах управления, идущих сверху вниз, предписывающих действия, ограничивающих свободу выбора варианта поведения подчиненного, а также в его реакции на команду. Это обстоятельство свидетельствует о том, что характер взаимосвязи между начальником и подчиненными, содержание конкретного субординационного отношения всегда зависит от места и роли конкретного единоначальника в системе управления, в системе власти, от его компетенции.

Подробно в диссертации рассмотрены проблемы координации в органах внутренних дел как функции управления и вида управленческих отношений. Как вид управленческого отношения координация, по мнению диссертанта, является логическим развитием и дополнением субординационных отношений и основывается на них. В целом соглашаясь с мнением ученых по поводу роли отношений координации в управлении, автор пришел все же к пониманию того, что они являются отношениями между общесистемным единоначальником (министр, начальник УВД, начальник ГРОВД) и организо-

ванными коллективами людей (службами, подразделениями) по поводу организации, согласования их совместной деятельности при достижении общей цели. Для этого единоначальнику необходима и власть, распространяемая на эти подразделения. В этом проявляется также сущность и объективная потребность в единоначальниках данного типа. Именно в таком понимании координация как свойство управления является объективным фактором, который должен быть положен в основу создания, реформирования и функционирования органов внутренних дел.

На основании данного анализа, автор сформулировал ряд теоретических положений, которые включены в заключение диссертации. Основной же вывод состоит в том, что прежде всего отношения координации и функция координации, реализуемая единоначальником, позволяют рассматривать сам принцип единоначалия как системообразующий, т.е. сводящий сложные структуры в единое целое, подчиняющий деятельность подсистем достижению единой для всей системы цели, обеспечивающий целедостижение.

Приведенные аргументы уже позволяют рассматривать принцип единоначалия как принцип не только технологический, но и построения систем управления. Проверке данной гипотезы посвящен специальный раздел диссертации. Исследованием охвачены публикации высших руководителей МВД России, теоретические источники, нормативные акты. Кроме того, проведено конкретно-социологическое исследование, результаты которого позволили выявить сущностные тенденции при создании систем управления.

Обнаружено, что все единоначальники в крупном плане выполняют одинаковые роли, но каждый применительно к конкретно определенному коллективу людей. Общность ролей свидетельствует о том, что по отношению к своим непосредственным подчиненным все они являются линейными руководителями. Затем исследованы особенности ролей единоначальников в зависимости от масштаба управляемости, многообразия решаемых задач, содержания функций, направленности организационного влияния, объема компетенции и власти.

Исследованием выявлена немногочисленная группа единоначальников, которые призваны осуществлять управление сложными социальными системами: МВД России, ГУВД МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и отраслевые подсистемы МВД России.

Аналитическим путем выявлены и сформулированы отличительные свойства должностей этих начальников, отображающие их место и предназначение в системе управления МВД России. Обосновано, в частности, что они призваны осуществлять руководство всеми видами деятельности, всеми подразделениями, образующими аппарат управления на каждом его уровне и подчиненными органами, координируют работу руководителей подразделений, единолично в пределах их компетенций принимают общесистемные решения, несут всю полноту ответственности за состояние дел в органе.