Типы, виды организационных структур и принципы их построения

Диссертант подчеркивает, что процесс определения объективно необходимого числа уровней управления, их задач, функциональных структур, компетенций должностей начальников на каждом уровне является одним из основных этапов процесса оргпроектирования, сущность которого состоит в детализации управления, то есть в передаче с высшего на другие уровни управления допустимого объема полномочий, прав, обязанностей и ответственности за принятие общесистемных управленческих решений по ряду важнейших вопросов оперативно-служебной, хозяйственной и управленческой деятельности. В этом отношении применение принципа единоначалия играет конструктивную роль, а выявленные с его применением характеристики должностей, предназначенных для руководства крупными подсистемами управления, позволили выявить главный тип единоначалия - общесистемный.

Анализ теоретических источников и Положений о службах МВД России, МВД, ГУВД УВД субъектов Российской Федерации, их главных управлениях и управлениях позволили выявить ряд противоречий, неучтенных и не разрешенных проблем при формировании и реформировании системы управления МВД России. Во-первых, службы созданы по отраслям - основным, стратегическим зонам деятельности. Но они не образуют отраслевые подсистемы управления по признакам отсутствия единого управляющего звена, единства власти, расчлененности по уровням МВД России, а также прерывания цепи команд. Во-вторых, при росте числа служб и входящих в них подразделений не наблюдается упорядочения норм управляемости для общесистемных начальников. Нагрузки на них постоянно возрастают. В-третьих, службы и их подразделения выполняют в основном аппаратные полномочия. К линейным их полномочиям можно.отнести лишь координацию и контроль за деятельностью одноименных подразделений на нижестоящем уровне. Но при этом начальники служб и их подразделений не наделены правом принятия директивных решений по их результатам.

Результаты исследования дают основания считать службы МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской-Федерации штабами-отраслей (стратегических зон), а их начальников отнести к категории функционально-отраслевых.

Линейными службам в прямом смысле можно считать лишь Следственный комитет, Главное управление внутренних дел на транспорте, главное управление собственной безопасности, начальники которых имеют право принимать и проводить в жизнь управленческие решения, обязательные для руководителей подобных подразделений на других уровнях управления. Эти отраслевые подсистемы построены по принципу единоначалия, а их начальники по должности образуют четвертый тип единоначалия - линейно-отраслевой. К линейно-отраслевому типу единоначалия относятся, по мнению диссертанта, такие должности руководителей отраслевых служб и подразделений горрайорганов внутренних дел.

Наличие в системе органов внутренних дел штабов предопределено потребностью в отделении собственно управления от разработки проектов управленческих решений. Руководители этих подразделений являются функциональными руководителями. Но возведение их в ранг заместителей общесистемных начальников, передача этим подразделениям на постоянной основе функций координации и контроля, предварительного согласования проектов наиболее значимых управленческих решений привело к стиранию граней между ними и линейными руководителями, и тем более функционально-отраслевыми. В результате в аппаратах МВД России, МВД, ГУВД, УВД появилось чрезмерно большое число управленческих должностей и подразделений штабного типа. Данное обстоятельство необходимо учитывать при реформировании системы управления в МВД России. Поэтому проведенная типизация единоначалия имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение, а применение принципа единоначалия наряду с другими принципами управления позволит упростить организационную структуру управления МВД России, сделать ее экономичнее и надежнее.

В диссертации рассматривается аналитический процесс изучения проблем реформирования системы управления МВД России. Он включает в себя выяснение следующих вопросов: сколько уровней управления необходимо для обеспечения норм управляемости; на какие стратегические зоны с учетом оперативной обстановки целесообразно разделить всю правоохранительную деятельность, какие из них нуждаются в централизованном управлении, а какие нет; какой орган, служба или подразделение будет осуществлять правоохранительную деятельность в стратегической зоне; каковы должны быть их функциональная и организационная структура с учетом потребности в специализации и интеграции усилий; кто будет возглавлять орган, службу, специализированные подразделения, какой компетенцией должны быть наделены должности этих руководителей; какие ресурсы должны быть предоставлены в их ведение для осуществления управления; какое подразделение будет выполнять аппаратные полномочия, сколько и каких для этого понадобиться должностей и т. д.

С учетом полученных эмпирических данных в диссертации рассматриваются и обосновываются два альтернативных варианта реорганизации системы управления МВД России.

Первый связан с созданием дополнительного уровня управления на базе уже существующих главных управлений по федеральным округам, но с выведением из их состава аппарата МВД России. Этот процесс должен, по мнению диссертанта, сопровождаться превращением аппарата МВД России в орган преимущественно стратегического управления, увеличением объема реализуемых основных функции на уровнях МВД, ГУВД УВД, установлением жесткой вертикальной иерархии компетенций органов, служб, подразделений и их начальников.

В диссертации раскрывается примерное содержание компетенций каждого уровня управления: МВД России, ГУВД по федеральному округу, МВД, УВД в субъекте Российской Федерации, ГРОВД.

Второй вариант предполагает создание на базе имеющихся служб МВД России относительно самостоятельных подсистем. Задача состоит в том, чтобы служба, все ее подразделения на всех территориальных уровнях выполняли прежде всего основные задачи и функции, то есть были линейными подразделениями, а их начальники обладали линейными организационными полномочиями, правами и обязанностями, чтобы их начальники сверху донизу образовывали неразрывную скалярную цепь.

В результате такой реорганизации в системе управления МВД России должны появиться следующие подсистемы: федеральной криминальной ми- ,

лиции, федеральной милиции общественной безопасности (без задач и функций по охране общественного порядка), следственный комитет. Исследование проводилось на примере этих отраслевых служб. Потребность в других централизованных подсистемах автором не изучалась.

В результате исследования сформулирован заключительный вывод о том, что применительно к построению, реорганизации системы управления МВД России принцип единоначалия означает, что каждый руководитель подсистемы (органа, подразделения) осуществляет свою управленческую деятельность под руководством вышестоящего руководителя, что этот вышестоящий руководитель участвует в определении компетенции подчиненного ему руководителя, устанавливает правила и процедуры решения им наиболее важных и сложных задач общесистемного характера, ограничивая тем самым его свободу выбора варианта поведения, организует и контролирует его организаторскую работу.

Единоначалие как принцип и единоначальник как форма его проявления выполняют в системе управления внутренних дел роль организующего и координирующего начала, объединяющего усилия органов, подразделений и сотрудников для достижения общесистемных целей. Это положение вынесено на защиту.

В качестве метода реализации принципа единоначалия в диссертации исследуется делегирование. Делегирование, содержанием которого является а

передача задач, функций, ресурсов и правомочий на их исполнение вышестоящим руководителем подчиненному руководителю, рассматривается в двух аспектах. Во-первых, как это традиционно понимается в теоретических /

источниках, делегирование является методом оперативного управления. В этой связи выявлено, что делегирование может осуществляться любым начальником, по поводу реализации любых задач, входящих в его полномочия, и обязательно в пределах его компетенции. В этом отношении делегирование представляет искусство управления, то есть выполнение задач руками подчиненных.

Значительно больший интерес для теории и практики управления, а также с позиций темы диссертации представляет исследование гипотезы о том, что делегирование является методом определения потребности МВД России в линейных единоначальниках, определения содержания их компетенций, установления связей и отношений высшего руководителя с руководителями других уровней управления. Этому аспекту делегирования уделено наибольшее внимание.

В процессе исследования проанализированы труды отечественных и западных ученых в сфере управления, законы, подзаконные и ведомственные нормативные акты, опрошены в форме анкетирования руководители МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и горрайорганов внутренних дел (107 человек). Исследование показало, что определение потребностей в единоначальниках и содержание их компетенций должно осуществляться на стадии организационного проектирования, методом которого является делегирование. Результатом же самого делегирования становиться скалярная цепь - ряд лиц, стоящих на руководящих должностях, начиная от лица, занимающего самое высокое положение в этой цепочке, - вниз, до руководителя низового звена1. При этом обосновано, что с помощью делегирования решаются проблемы централизации и децентрализации управления, определяется, сколько необходимо уровней управления, какие вопросы можно и следует передать с высшего на другие уровни управления, как при этом сохранить влияние высшего руководителя на органы управления других уровней.

В связи с этим делегирование рассматривается в диссертации и как сложный, наукоемкий, аналитический процесс. Автором выявлены и сформулированы факторы, подлежащие анализу: препятствующие управлению территориальными органами и подразделениями из федерального центра; влияющие на определение норм управляемости, содержание компетенций; позволяющие определить потребность в ресурсах и их правовое положение; критерии оценки и систему контроля за деятельностью единоначальников.

Основным результатом исследования является заключение о том, что делегирование является методом реализации принципа единоначалия, методом построения и функционирования системы управления МВД России, методом управления в форме единоначалия. Это взгляд на соотношение единоначалия и делегирования, на их роль в создании, реформировании, реорганизации систем управления обоснован в теории управления впервые.

В заключении диссертации подведены итоги исследования, сформулированы выводы и предложения, не вошедшие в положения, выносимые на защиту. В их числе:

1. Раскрыта сущность принципа единоначалия. Во-первых, она проявляется в том, что во главе организации стоит  одно лицо (министр, начальник),

1 Файоль А. Общее и промышленное управление. - М., 1949. С. 38-39.

единолично управляющее ею, разрешающее все подведомственные вопросы и несущее ответственность за ее деятельность. Во-вторых, в соответствии с принципом единоначалия сотрудник органов внутренних дел должен получать приказы от одного начальника и подчиняться только ему.

2. Принцип единоначалия присущ  человеку-руководителю, а не орга-' низации. Он не является отображением сознательного стремления людей руководствоваться в реальной практике понятыми и относительно объективными закономерностями.

Обосновано, что принцип единоначалия является центральным, системообразующим принципом в системе принципов управления. Другие принципы как бы аккумулируются в нем посредством проявления и разъяснения его отдельных сторон и особенностей.

3. В органах внутренних дел принцип  единоначалия играет роль организующего  и координирующего начала, является  основополагающей устойчивой и  реально действующей идеей по  поводу организации поведения  многих индивидов и коллективов  людей одним человеком - начальником.

4. Исследованием выявлена прямая  зависимость между понятиями  «единоначалие» и «компетенция».

С одной стороны, единоначалие как принцип влияет на определение компетенций руководителей, создание иерархии компетенций, равной скалярной цепи, где каждый единоначальник имеет юридические полномочия и правомочия, достаточный объем власти и ответственности, а также обладает нужными по должности профессиональными и социально-психологическими качествами для эффективного управления подчиненными.

С другой стороны, компетенция (в прямом смысле слова) образует содержание конкретного единоначалия как характеристики управленческой должности и в этом качестве участвует в создании должностных инструкций, положений, обязанностей, необходимых для подбора кандидатур на их замещение.

--5. Обосновано, что единоначалие проявляется  через субординационные

отношения, а последние зарождаются и регулируются на основе данного принципа, отображают прежде всего характер связи между начальником и подчиненным.

Отношения координации являются логическим развитием и дополнением субординационных отношений и основываются на них. На первый план в этих отношениях выступает организационная роль единоначальника, его компетенция согласовывать поведение участников коллективной деятельности.

Основными сущностными свойствами единоначалия являются полновластие, право и обязанность координировать деятельность других людей, согласовывать ее для достижения конкретных целей, ответственность за конечные результаты.

6. Сформулированы отличительные свойства общесистемных начальников в системе МВД России: они осуществляют управление по всем направлениям и видам деятельности возглавляемого органа внутренних дел, координируют работу подчиненных руководителей и принимают решения всех видов, несут ответственность за деятельность органа в целом, за выполнение всех задач, определяют нормы управляемости и компетенции подчиненных руководителей, наделены исключительным правом распоряжения ресурсами; устанавливают планы, процедуры и правила, которыми должны руководствоваться подчиненные руководители при принятии решений, ограничивающие их свободу; отвечают за принятие важнейших решений для органа в целом; берут на себя рнск, связанный с внедрением инноваций в целях совершенствования правоохранительной деятельности и управления ею, являются предпринимателями и стратегами каждый на своем уровне, представителями во вне.