Правовые основы функционирования Банка России

Реализация нормотворческой функции  Банка России в основном направлена на совершенствование банковского сектора. Банк России в ходе работы по совершенствованию банковского сектора и банковского надзора руководствуется Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, принятой Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации 5 апреля 2005 г. Нормотворческая функция Банка России также направлена на участие в разработке соответствующих законодательных решений и принятие собственных нормативных актов, направленных на повышение финансовой устойчивости, увеличение конкурентоспособности российских кредитных организаций, усиление защиты интересов инвесторов, кредиторов и вкладчиков, укрепление доверия к банковскому сектору; совершенствование регулирования страхования вкладов физических лиц; продолжение реализации мер, направленных на совершенствование банковского надзора; последовательную реализацию законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.

2. Правовое регулирование банковского надзора

Надзор и регулирование банковской деятельности – одни из основных условий и факторов обеспечения финансовой стабильности. Потребность в институте банковского надзора возникла вследствие особой социальной значимости и ответственности банков перед обществом. Вне зависимости от выбранной модели надзора цели и задачи органов регулирования банковской деятельности исторически не претерпевали принципиальных изменений. Они в основном сводятся к обеспечению устойчивости банковской системы, созданию условий для эффективной банковской деятельности, а в конечном счете – к защите интересов вкладчиков, кредиторов и клиентов банка.

 Функции банковского регулирования  и надзора за деятельностью   кредитных организаций в соответствии  с законодательством возложены  на Центральный банк Российской  Федерации (Банк России). Это надзор со стороны Банка России за соблюдением кредитными организациями в своей деятельности федеральных законов и нормативных актов Банка России.

Надзор за деятельностью банковских учреждений осуществляется в соответствии с принятыми федеральными законами, а также другими нормативными актами, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении надзорной деятельности, такими как:  Федеральный закон от 30.12.2004 № 218-ФЗ «О кредитных историях»; Федеральный закон от 29.07.2004 № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»; Федеральный закон от 23.12.2003 №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»; Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в редакции Федерального закона от 03.02.1996 № 17-ФЗ; Положение о Комитете банковского надзора Банка России, утв. Решением Совета директоров ЦБ РФ от 10.08.2004, протокол № 21 (в ред. Изменения, утв. решением Совета директоров ЦБ РФ от 21.01.2005, протокол N 1, решений Совета директоров ЦБ РФ от 14.06.2005, протокол N 10, от 27.03.2006, протокол N 5); Инструкция Банка России от 01.12.2003 № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)». 

С юридической точки зрения банковский надзор – это надзор за соблюдением  кредитными организациями банковского  права. Установлен он только над кредитными организациями.

Во-первых, банковский надзор регулируется правовыми нормами. Его нормативную основу составляют банковское законодательство и нормативные акты Банка России. Исчерпывающий перечень видов нормативных актов, которыми регулируется банковская деятельность, а значит и банковский надзор, приводится в статье 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (далее – Закон о банках). В то же время сам банковский надзор является составной частью банковской деятельности.

Во-вторых, банковский надзор осуществляется на федеральном уровне специальным  органом надзора Банком России.

Не являясь органом исполнительной власти, что подтверждается нормами  действующего банковского законодательства, Банк России обладает специальным правовым статусом. Он монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, укрепляет  и развивает банковскую систему, осуществляет банковское регулирование и банковский надзор. В главе Х. Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Банке России) выражен принцип подчиненности банковского надзора целям банковского регулирования. А в этом и состоит основное отличие банковского надзора от различных видов государственного надзора, например, прокурорского, целью которого является соблюдение правопорядка.

В-третьих, согласно законодательству целью банковского надзора наряду с обеспечением стабильности банковской системы является защита интересов банковских клиентов.

Банк России занимает верхний уровень  банковской системы, кредитные организации, филиалы и представительства  иностранных банков – нижний. Перед  Банком России стоит задача обеспечения стабильности банковской системы, предотвращения возможного системного кризиса.

С одной стороны, Банк России проверяет  финансовое положение кредитной  организации и тем самым управляет  рисками в банковской системе. С  другой – проверяет соблюдение кредитными организациями законодательства и других нормативных актов. Исходя из этих двух направлений деятельности Центрального банка Российской Федерации, можно говорить о финансовом и юридическом содержании банковского надзора.

Банковские законы и подзаконные  акты устанавливают финансовые нормативы, которые должны соблюдаться кредитными организациями. Финансовые нормативы  – это по сути технологические  нормы, обеспечивающие надежность банковских операций. Но поскольку они устанавливаются нормативными актами, то тем самым приобретают юридическую форму. Поэтому и банковский надзор имеет своей целью не только проверку соблюдения кредитной организацией финансовых нормативов, но  еще и проверку соблюдения ею нормативных актов.

В некотором смысле юридический надзор вторичен по отношению к финансовому. Организация и функционирование каждого банка в отдельности и всей банковской системы в целом должным быть таковыми, чтобы при максимально эффективном достижении целей денежно-кредитной политики обеспечивалась и надежность результата. В то же время одним из условий надежности работы кредитных организаций является упорядоченность их деятельности, то есть нормативность, которая, в свою очередь, имеет своей основой нормативные акты. В итоге финансовая составляющая в банковском надзоре приобретает юридическую форму.

Задачи надзора – добиться, чтобы банки функционировали безопасно и надежно;

чтобы банки обладали капиталом  и резервами, достаточными для покрытия рисков, возникающих в их деятельности.

Цели банковского регулирования  и надзора – поддержание стабильности банковской системы; защита интересов вкладчиков и кредиторов.

К видам  банковского регулирования и  надзора относятся:

Пруденциальное регулирование  и надзор – это система норм государственно-властного характера, имеющая целью обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы в целом, а также защиту интересов вкладчиков с помощью государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов функционирования банков и осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение мер воздействия (санкций) от имени государства.

Нормы банковского права регулируют неодинаковые по своему основному содержанию отношения, поэтому не следует отождествлять общий банковский надзор и пруденциальный банковский надзор. В структуре банковского надзора различаются несколько основных объектов. Они указаны в ч.1 ст.56 Закона о Банке России, в которой говорится, что банковский надзор осуществляется, в том числе и за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами обязательных нормативов, иначе говоря, пруденциальных норм.

Надзор за соблюдением этих норм называется пруденциальным и является разновидностью банковского надзора. Его основное назначение состоит в том, чтобы снизить до минимума риски, которые принимает на себя кредитная организация, проводя банковские операции.

Банк России, осуществляющий надзор за деятельностью кредитных организаций, имеет специальные подразделения, выполняющие функции надзора. Их работу координирует Комитет банковского надзора Банка России.

В структуру Комитета входят: Председатель Комитета, его заместители и руководители структурных подразделений Банка  России, обеспечивающих выполнение надзорных функций: Департамента банковского регулирования и надзора, Департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций, Департамента валютного регулирования и валютного контроля, Юридического департамента, Главной инспекции кредитных организаций, Главного управления безопасности и защиты информации, Московского главного территориального управления Центрального банка Российской Федерации (далее - члены Комитета).

Свои полномочия органы надзора  могут выполнять в процессе: выдачи лицензий на банковскую деятельность; принятия решения об ограничении круга выполняемых  операций; осуществления контроля за действующим банком; применения к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения в случаях, предусмотренных статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также отмены (изменения) ранее принятых (в том числе территориальными учреждениями Банка России) решений о применении мер воздействия к кредитным организациям, за исключением решений о применении мер воздействия, принятых Председателем Банка России, и решений об отзыве лицензии на осуществление банковских операций.

В Положении о Комитете выделены следующие виды контроля за деятельностью  кредитных организаций: государственный, ведомственный и независимый.

Государственный контроль определяется действующей системой банковского законодательства. Все банки функционируют в рамках законов, регламентирующих деятельность Банка России, кредитных организаций.

Ведомственный контроль включает надзор за деятельностью кредитных организаций со стороны Банка России. Задачи, цели и границы ведомственного контроля определены соответствующими законодательными актами.

Независимый контроль – это контроль, осуществляемый аудиторскими фирмами.

Банковский надзор по своей природе  всегда вторичен по отношению к банковской деятельности. Строго говоря, в его функции не входит всеобъемлющий контроль банковских операций, а тем более вмешательство в текущую деятельность финансовых посредников. Главное – осуществление мониторинга и оценки рисков.

В соответствии с документом Базельского комитета по банковскому надзору "Основные принципы эффективного банковского надзора" (1997) выделяются три группы рисков.

К первой группе относятся риски, вызываемые последствиями неправомерных или некомпетентных решений отдельных работников. Они возникают в условиях превышения исполнительными лицами банка установленных полномочий по принятию решений (по составу и объему операций), несоблюдения сотрудниками банка установленных процедур проведения операций, а также нарушения правил и этических норм, установленных на организованных рынках финансовых инструментов (ценных бумаг, иных фондовых ценностей, иностранной валюты, драгоценных металлов). Данные риски включают:

• хищение ценностей;
• проведение сделок и операций, наносящих банку ущерб, сокрытие результатов таких операций;
• вовлечение банка в коммерческие взаимоотношения с теневой или криминальной экономикой.

Во  вторую группу входят риски потери ликвидности и снижения капитала, формируемые решениями управленческого аппарата. К ним относятся:

• кредитный риск – это основной риск, с которым банк сталкивается в своей деятельности. Он определяется неспособностью либо нежеланием партнера действовать в соответствии с условиями договора. Этот риск имеет отношение не только к кредитованию, но и к другим операциям, которые находят свое отражение в балансе банка или на внебалансовом учете (вложения в ценные бумаги, гарантии, акцепты и др.);
• страновой риск. Международные кредиты, кроме стандартного кредитного риска, несут в себе страновой риск, связанный с экономическими, социальными или политическими условиями страны заемщика;
• рыночный риск. Банки несут риск потерь по балансовым и внебалансовым статьям в связи с движением рыночных цен;
• процентный риск. Процентный риск связан с влиянием на финансовое состояние банка неблагоприятного изменения процентных ставок. При этом процентный риск включает:
• риск переоценки, возникающий из-за разрыва в срочности активов и пассивов (при фиксированных ставках), а также из-за несимметричной переоценки при разных видах применяемой ставки (плавающей либо фиксированной) по активам банка, с одной стороны, и обязательствам - с другой;
• риск, связанный с неверным прогнозом кривой доходности (ее наклона и формы);
• базисный риск, связанный с несовершенной корреляцией при корректировке получаемых и уплачиваемых процентов, по ряду инструментов, которые при прочих равных условиях имеют сходные ценовые характеристики;
• опционный риск, связанный с тем, что многие активы, обязательства и внебалансовые статьи прямо или косвенно включают возможность выбора одного из нескольких вариантов завершения операции;
• риск потери ликвидности. Этот риск связан с возможным невыполнением банком своих обязательств или необеспечением требуемого роста активов;
• операционный риск. Важнейшие виды операционных рисков связаны с нарушениями управления банком;
• правовой риск. Существующие законы не всегда позволяют урегулировать проблемы, с которыми сталкивается банк. Судебное разбирательство, в котором участвует банк, может повлечь определенные издержки, а судебное решение - отрицательные имущественные последствия как для данного, так и для других банков. Законы, затрагивающие интересы банков и их клиентов, могут измениться;
• риск потери репутации банка. Риски потери репутации банка возникают из операционных сбоев, неспособности действовать в соответствии с определенными законами и инструкциями либо другими источниками права, а также при подозрении в связях с криминальными структурами или в легализации доходов, полученных преступным путем.