Организация и управление финансами, проблемы реформирования на современном этапе

В настоящее время установлена 2х уровневая система местного самоуправления, включающая 3 типа муниципального образования (поселения, муниципальные районы и городские округа).

В соответствии с пунктом 1 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

- установление порядка  составления и рассмотрения проекта  местного бюджета, утверждения и  исполнения местного бюджета, осуществления  контроля исполнения и утверждения  отчета об исполнении местного  бюджета;

- составление и рассмотрение  проекта местного бюджета, утверждение  и исполнение местного бюджета, осуществление контроля исполнения, составление и утверждение отчета  об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение  расходных обязательств муниципального  образования;

- определение порядка  предоставления межбюджетных трансфертов  из местных бюджетов, предоставление  межбюджетных трансфертов из  местных бюджетов;

- осуществление муниципальных  заимствований, предоставление муниципальных  гарантий, предоставление бюджетных  кредитов, управление муниципальным  долгом и управление муниципальными  активами и др.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.16

Таким образом, на региональном уровне органы управления финансами осуществляют контроль соблюдения и исполнения законов, бюджета субъектов Российской Федерации, разработку региональной финансовой политики итд. А на местном уровне органы управления финансами самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

 

2.3. Принципы эффективного  и ответственного управления  общественными финансами

 

В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. Исходя из накопленного за последние годы опыта в области управления общественными финансами, включая результаты бюджетных реформ, рассмотрим предложения по развитию и применению общепризнанных, динамичных и гибких принципов, стандартов и критериев эффективного и ответственного управления общественными финансами:

• согласовать общее понимание основного содержания принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами;

• на этой основе подготовить Кодекс надлежащей (лучшей) практики управления общественными финансами, а также соответствующие стандарты и правила по его применению и использованию.

Эффективность и ответственность управления общественными финансами основывается на следующих принципах:

1) финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;

2) стабильность и долгосрочная  устойчивость бюджетов;

3) эффективная и справедливая  система межбюджетных отношений;

4) консолидация бюджета  и бюджетного процесса;

5) среднесрочное финансовое  планирование;

6) бюджетирование, ориентированное на результаты;

7) эффективный финансовый  контроль, отчетность и мониторинг.

Эти принципы следует рассматривать в рамках единой системы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

Финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность обеспечивается:

• общедоступностью информации о состоянии и тенденциях развития общественных финансах;

• открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

• наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;

• рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;

• формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

Для обеспечения стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов необходимо:

• прогнозирование основных бюджетных параметров на средне - (до 3 лет) и долгосрочную (свыше 3 лет) перспективу в рамках единой макроэкономической и денежно-кредитной политики;

• реалистичность и осторожность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

• наличие и соблюдение при выработке средне- и долгосрочной бюджетной политики критериев (показателей) реалистичности и устойчивости бюджетов, а также приемлемости налоговой и долговой нагрузки;

• систематический анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, в том числе - оценка средне- и долгосрочных последствий принятия новых расходных обязательств или тенденций, приводящих к дополнительным расходам с учетом стабильности и предсказуемости бюджетных доходов (в том числе – с выделением доходов, зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры);

• создание и поддержание необходимых финансовых резервов, в том числе для стран с высокой долей доходов от экспорта сырьевых товаров, в форме стабилизационных фондов и фондов будущих поколений.

Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений должна предусматривать:

• законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти;

• сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов;

• возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию);

• объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания;

• наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

Консолидация бюджета и бюджетного процесса предполагает, что на каждом уровне управления общественными финансами:

• четко и однозначно определены ответственность и полномочия органа исполнительной власти, осуществляющего выработку и реализацию бюджетной политики, в том числе - организацию составления и исполнения бюджета;

• все доходы и расходы отражаются в едином бюджете, без увязки определенных видов доходов с теми или иными направлениями расходов;

• в бюджетной системе отсутствуют внебюджетные фонды (за исключением законодательно созданных фондов социального страхования, а также стабилизационных фондов и фондов будущих поколений);

• планирование и исполнение текущих и капитальных расходов, а также бюджетных программ разных видов осуществляется ведомствами, отвечающими за политику в соответствующих сферах деятельности, в рамках единых процессов и процедур;

• функционирует эффективная система проведения бюджетных платежей, управления единым счетом бюджета и учета бюджетных обязательств.17

Среднесрочное финансовое планирование, в том числе и прежде всего, предусматривает:

• составление и утверждение годового бюджета в соответствии и в рамках бюджетных проектировок на средне- и долгосрочную перспективу;

• наличие и соблюдение формализованных правил и процедур ежегодного обновления (корректировки) и продления среднесрочных бюджетных проектировок;

• наличие и применение формализованных методов расчета (корректировки) бюджетных расходов, предопределяемых действующей политикой, в том числе социальных трансфертов населению;

• наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых обязательств в рамках установленных бюджетных ограничений;

• установление для ведомств «потолков» (лимитов) расходов на среднесрочный период.

Для внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, в том числе и прежде всего, необходимо:

• установление для каждого ведомства системы целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики;

• наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств (бюджетных ассигнований);

• обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств, их структурных подразделений и учреждений при планировании и достижении результатов использования бюджетных ассигнований в рамках установленных финансовых ограничений;

• использование конкурентных принципов распределения бюджетных средств, в том числе – с учетом достигнутых и планируемых результатов использования бюджетных ассигнований;

• наличие и применение методов оценки результатов использования бюджетных средств ведомствами и учреждениями в отчетном периоде (аудита эффективности бюджетных расходов).

Организация эффективного финансового контроля и мониторинга предполагает:

• ежегодное проведение независимой внешней проверки (аудита) бюджетной отчетности с рассмотрением ее результатов законодательными органами власти;

• наличие и применение соответствующей системы финансовой информации в целях контроля и управления финансами;

• наличие и соблюдение нормативно установленных процедур проверки соблюдения и ответственности за нарушения бюджетного законодательства;

• наличие и соблюдение формализованных, прозрачных и устойчивых к коррупции процедур принятия решений по использованию бюджетных средств, в том числе – при осуществлении бюджетных закупок;

• регулярное проведение анализа и оценки качества финансового менеджмента с поддержкой мер по его повышению;

• развитие и применение системы внутреннего финансового аудита (контроля).

Результатом данного предложения мог бы стать Кодекс, предусматривающий единую систему согласованных принципов, стандартов и методов управления общественными финансами, а также рекомендации по его применению и мониторингу качества управления общественными финансами.

Можно предположить что этот пакет документов мог бы охватывать:

1) базовые принципы, стандарты  и критерии, разделяемые всеми

заинтересованными сторонами;

2) более продвинутые стандарты, которые могли бы применяться на добровольной и инициативной основе отдельными странами при достижении ими соответствующего этапа формирования, развития и модернизации систем управления общественными финансами.

 Такой подход предполагает  возможности гибкого использования предлагаемых методов, правил и процедур с учетом конкретных целей

бюджетно-налоговой политики каждой отдельной страны.18

         В условиях глобализации экономики национальные финансовые

системы становятся взаимозависимыми. Стабильность и долгосрочная

устойчивость бюджетов и общественных финансов является важнейшим условием управления возрастающими рисками функционирования общественных финансов. Эти риски в основном обусловлены действием таких факторов, как колебания цен на товарных рынках, в частности на нефть; нестабильность доходов от внешней торговли и международных капиталов; неблагоприятные демографические тенденции, включая старение населения; изменение климата; угрозы стихийных бедствий и эпидемий.

Для всех стран значимо эффективное использование бюджетных ресурсов для достижения целей и приоритетов государственной политики, так как граждане требуют более качественных и доступных общественных услуг и повышения эффективности и прозрачности системы государственного управления.