Роль государственных и муниципальных кредитов в формировании бюджетных ресурсов

Можно выделить пять этапов развития российского рынка  внутреннего долга. 1 этап  связан с переходом российских денежных властей от прямого финансирования ЦБ РФ дефицита федерального бюджета  к созданию рынка федеральных облигаций. Этап 2 обусловлен возникновением ресурсных ограничений для дальнейшего развития рынка внутреннего долга и его открытием для внешних инвесторов. 3 этап  определяется системным финансовым кризисом, 4 этап - характеризуется постепенным преодолением. 5 - представляет современное развитие рынка внутреннего долга.

На рынке  государственных ценных бумаг за последние годы произошли позитивные изменения: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено  доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к значительному увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Значительно улучшились качественные характеристики рынка:

- снижен уровень доходности по государственным облигациям;

- стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами;

- значительно увеличились ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.

На 3 апреля 2008 года объем внутреннего долга, выраженного в государственных бумагах, составил 880 572,443 млн. руб., тогда как по состоянию на 1 января 2007 года он составлял 756820,0 млн. рублей. Таким образом, увеличение государственного внутреннего долга за этот период составило 14,5 % или 123752,443 млн. руб.

За прошедший  год доли облигаций нерыночного  займа, краткосрочных облигаций  и ОФЗ с переменным купонным доходом  отсутствовали на рынке внутреннего  долга, при этом на 9 процентных пунктов (п.п.) увеличился удельный вес ОФЗ  с постоянным купонным доходом, а доля ОФЗ с фиксированным купонным доходом снизилась на 8 п.п. Соответственно прирост удельного веса ОФЗ с амортизацией долга составил 1 п.п. Увеличение внутреннего долга, наблюдающееся на протяжении последних лет, происходит в основном за счет прироста объема задолженности выраженной ОФЗ-АД, которая является, можно сказать, единственным инструментом на рынке, обладающим хорошей ликвидностью.

Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура  способствовала снижению объема долга  в виде ГКО, поскольку необходимость финансирования временных кассовых разрывов практически отсутствует. Соответственное снижение объема долга произошло и в виде ОФЗ-ПК, так как расчет переменной купонной ставки привязан к доходности ГКО.

В структуре  погашения долга относительно ровная кривая складывается после 2022 года. Часть, относящаяся к 2020-2030 гг., - это портфель ЦБ, который переоформили в ОФЗ. Минфин практически не допускаем платежных пиков и считает, что до 2010г. объем погашения не превысит 100-110 млрд. руб. В условиях такого исполнения бюджета  годовое погашение значительно меньше месячного поступления дохода в федеральный бюджет.

В апреле 2005г. Правительство  РФ рассмотрело долговую стратегию  на 2006-2008 гг., госдолг РФ и совокупный государственный долг должен уменьшаться по отношению к ВВП, при этом доля государственного внутреннего долга должна расти. Следующая позиция - развитие национального рынка государственных ценных бумаг и сохранение консервативной политики в области государственных заимствований, позволяющей не только привлекать средства на рынке, но и использовать ресурсы стабфонда для погашения текущего внешнего кредита. Меняется структура долга. Правительство постепенно приближаемся цели: привести соотношение внутреннего и внешнего кредита к значениям 50/50. На сегодняшний день - 20/80, а к концу 2008г. достигла 43/57.

Прогнозируется  достаточно существенный рост объема кредита, выраженного в государственных ценных бумагах. Объем долга равен 880,6 млрд. руб., а к концу 2008г. рублевый долг выраженный в гособлигациях составит примерно 1,5 трлн. руб. Для нужд пенсионной системы начинается выпуск государственных сберегательных облигаций. К 2008г. около 300 млрд. руб. будет приходиться на рынок государственных сберегательных облигаций и около 1250 млрд. руб. - на рынок облигаций федерального займа.

Предполагаемую  политику правительства по замещению  внешнего долга внутренними заимствованиями  нельзя признать целесообразной в данный момент, так как она совершенно оторвана от российской действительности и не связана с существующими реалиями. Это объясняется тем, что:

Всегда есть опасность того, что с помощью  внутреннего долга будет осуществляться финансирование бюджета.

Для проведения эффективной политики внутреннего  заимствования должны быть сформулированы жесткие ограничения по использованию  привлеченных средств. Эти вопросы регулируются в соответствии с внутренним законодательством страны (государство действует по своему усмотрению). Но данные вопросы должны регулироваться в соответствии с международным законодательством.

 Существует целый ряд механизмов, с помощью которых рост госдолга оказывает влияние на уровень инфляции.

Курс на внутренние заимствования сегодня сомнителен и преждевременен.

В госполитике  заимствований, в вопросе формирования предпочтения внешним или внутренним заимствованиям, единственным критерием должна быть стоимость заимствований. Всегда нужно исходить из экономической целесообразности. Если заимствования на внешнем рынке дешевле и условия выгодней, то нужно занимать извне. Для эффективного проведения политики заимствований необходимо создание цивилизованного рынка капиталов в стране и проведение реформирования банковской системы.

Современное состояние  внутреннего кредита России. Стремительный рост объема долга, критической величины расходов на его обслуживание заставляет искать первопричины подобной динамики. Отметим три фактора:  высокая доля государственных расходов в структуре ВВП;  неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящего к его двукратному занижению;  высокая доходность государственных ценных бумаг.

Государственный внутренний кредит РФ на 1 ноября 2005 года составил 660,37 млрд. руб., уменьшившись за месяц на 9,31 млрд. руб.

 На 1 января 2006 года - 663,53 млрд. руб., увеличившись за месяц на 3,16 млрд. руб.    

Государственный внутренний кредит РФ на 1 марта 2006 года составил 685,506 млрд. руб., увеличившись за месяц на 13,897 млрд. руб. 
Финансирование расходов на обслуживание государственного внутреннего долга РФ в январе - августе 2007 года составили 33,4 млрд. руб. Государственный внутренний кредит РФ на 1 января 2008г составил порядка 850 млрд. руб. против 756,82 млрд. руб. на 1 января 2007г

В 2007г Минфин планирует привлечь посредством выпуска государственных ценных бумаг 238,197 млрд. руб., чистое привлечение в 2006г составит 170 млрд. руб. Общее привлечение в 2007г составит 290 млрд. руб., чистое привлечение – 200 млрд. руб. Общее привлечение в 2008г составит 340 млрд. руб., чистое привлечение – 230 млрд. руб.

Общее привлечение  за период 2006-2008 гг. составит 870 млрд. руб., Говоря о размещении государственных  облигаций в 2008г, Минфин будет размещать новые выпуски десятилетних ОФЗ с амортизацией долга в течение 2 лет, 15-летние бумаги – в течение 3 лет. При этом объем в обращении 10-летних облигаций будет доводиться до 80-85 млрд. руб., 15-летних – до 90-100 млрд. руб. Кроме того, Минфин планирует проводить доразмещения государственных ценных бумаг. За 11 месяцев 2006г Минфин провел на первичном рынке ОФЗ 18 аукционов, в ходе которых было привлечено средств 103,2 млрд. руб., и осуществил размещение на сумму 46,3 млрд. руб.

Из данного  анализа можно сделать вывод, что с каждым годом прослеживается увеличение государственного и муниципального кредита. Госкредит к 1 октября 2008 года он составлял 965,4 млрд. рублей. Таким образом, увеличение государственного внутреннего кредита за этот период составило 21,3 % или 261,8 млрд. руб.

Муниципальное кредитование в России.

Для финансирования проектов реструктуризации и развития муниципального хозяйства необходим доступ к частным внутренним сбережениям. Привлечение частных средств на цели развития городской инфраструктуры может осуществляться разными путями, в том числе путем прямых частных инвестиций. Однако наиболее важным путем является развитие местных кредитных рынков. При децентрализованном управлении внутренние кредитные рынки должны быть достаточно развиты, чтобы обеспечивать муниципалитеты долгосрочными финансовыми ресурсами на приемлемых условиях. Формирование устойчивых систем муниципального кредитования, содействие доступу на финансовые рынки местных органов власти является важнейшей государственной задачей, приступить к решению которой надо безотлагательно.

В мировой практике сформировались два вида муниципальных кредитных рынков. В Западной Европе основным источником финансирования муниципальной инфраструктуры являются кредиты банков. В США и других североамериканских странах муниципалитеты привлекают средства главным образом путем выпуска облигационных займов. Выбор того или иного пути связан с рядом местных особенностей, прежде всего со степенью финансовой автономии местных органов власти.

В нашей стране для большинства муниципальных  образований пока недоступен ни первый, ни второй способ привлечения финансовых ресурсов. За исключением самых развитых в экономическом отношении, муниципальные образования не имеют возможности осуществлять заимствования на открытом рынке. Банковские кредиты удается привлекать лишь на короткий срок и по завышенной цене. Два основных фактора сдерживают развитие рынка муниципальных облигационных заимствований: слабость муниципальных бюджетов и их малые объемы, а также низкий профессионализм муниципальных администраций.

Местным органам  власти требуется значительное время для того, чтобы научиться самостоятельно и систематически привлекать средства на финансовом рынке. Это время необходимо для осознания стратегических целей заимствований, формирования кредитной истории, создания квалифицированной команды. Хотелось бы надеяться, что в самом ближайшем будущем основным источником финансирования инвестиций в муниципальные проекты станут долгосрочные заимствования, осуществляемые на рыночных условиях на открытых финансовых рынках. Однако в настоящее время это невозможно. Проблемы, с которыми сталкивается Россия, не уникальны. Они есть во всех странах, реформирующих государственное устройство в направлении децентрализации. Формирование устойчивых систем муниципального кредитования, содействие доступу на финансовые рынки местных органов власти везде рассматривается как важнейшая государственная задача.

Государство может  поддержать муниципальное развитие, предоставляя бюджетные кредиты на развитие рыночной инфраструктуры. Такой способ финансирования до сих пор является основным в Великобритании. Этот подход хорош тем, что органы государственной власти имеют возможности заставить муниципальных заемщиков строго соблюдать график обслуживания и возврата кредитов. Они могут не перечислять бюджетные трансферты недисциплинированным заемщикам и использовать эти средства для обслуживания долговых обязательств. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс, позволяют ввести при определенных условиях на территории региона или муниципалитета режим внешнего финансового управления, в рамках которого можно обеспечить полное соблюдение финансовых обязательств заемщика. Такие меры недоступны для частных инвесторов и кредиторов.

Однако средства, которые федеральное и региональное правительства могут выделить для кредитования проектов муниципального развития, крайне ограничены. Их будет недостаточно для того, чтобы профинансировать даже самые срочные и самые надежные проекты. Поэтому необходимо привлекать частные сбережения.

Это можно сделать  следующим образом: за счет государственных  средств формируется уставный капитал  специального финансового учреждения (СФУ); финансовые учреждения заимствуют средства на фондовом рынке от своего имени и затем используют привлеченные ресурсы для предоставления кредитов малым и средним муниципальным образованиям на финансирование проектов муниципального развития, прежде всего таких, которые после завершения строительства будут генерировать доходы, за счет которых будет обслуживаться и погашаться кредит.

Поскольку существует разница между ценой, по которой федеральное правительство может привлечь заемные средства на финансовом рынке, и ценой, по которой кредиты могут получить региональные и местные органы власти, федеральное правительство может снизить цену заемного капитала для субнациональных правительств, осуществляя заимствования на облигационном рынке и затем предоставляя займы регионам и муниципалитетам. Эту схему можно спроецировать и на региональный уровень. Управление такими государственными кредитными ресурсами во многих странах поручают специальным финансовым агентствам. Создание такой формально независимой организации позволяет уменьшить вероятность политического давления на процесс принятия решений о предоставлении кредитов и санкций, налагаемых в связи с нарушением условий обслуживания долга.

СФУ может не только предоставлять городам заемные  средства, выпускать облигации для последующего финансирования муниципальных инфраструктурных проектов, но и предоставлять продукты, не связанные с кредитованием, такие как гарантии, финансовый консалтинг и, наконец, долевое участие в муниципальных проектах.