Финансовый контроль и анализ территриальных финансов

При Николае I счетные отделения Казенных палат появились во всех губерниях. Значительно расширились штаты финансовых контролеров, были предусмотрены льготы.

Эпоха Александра II подарила России легендарного в своем роде государственного деятеля – В.А.Татаринова. Основываясь на опыте изучения работы контрольно-счетных учреждений европейских стран, он предложил проект реформы государственного контроля, в которой были развиты идеи о независимости финансового контроля. К сожалению не все из начинаний увидели свет. Однако к концу XIX века сложилась система контроля, в основу которой легли идеи реформатора.

Началом преобразований явилось наведение должного порядка в системе государственной отчетности, а именно введением единства бюджета и единства кассы, закрепленных законом в 1862 г. С этого же года роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться. Введение новой контрольно-ревизионной системы позволило создать в губерниях независимые от местных властей контрольные палаты. Постепенно общественное мнение по-новому стало воспринимать значение контрольного финансового органа для улучшения управления финансами и предотвращения финансовых нарушений.

В 1892 г. в России был принят Закон о Государственном контроле. Высший орган государственного финансового контроля – Государственный контроль – был самостоятельным и равноправным государственным ведомством.

Уже в начале 20 века возникла идея о необходимости приблизить финансовый контроль к Думе, нежели к Правительству. Депутаты требовали контроля не цифр, а целесообразности расходов и качества хозяйственной деятельности. С целью обеспечения подлинной независимости государственного контроля вводилась система несменяемости контролеров, усиливалась их социально-правовая защита.

Временное Правительство предоставило Госконтролю широкие полномочия: проводить проверки во всех отраслях хозяйства и возбуждать уголовные дела. В марте 1917 г. был принят закон, который позволял привлекать для контроля и представителей общественности.

В советское время контрольные органы не раз реорганизовывались. В итоге сложилась система, при которой Государственный контроль состоял из Комиссии советского контроля СССР (затем Комитета народного контроля) и аналогичных комиссий в союзных республиках. Эти структуры функционировали под непосредственным руководством партии. При массовости народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля. Бюджетно-финансовый контроль вело Министерство финансов СССР. В целом государственная система контроля включала: партийный, государственный, народный и общественный контроль. Однако система, ориентированная только на выявление нарушений давала сбои и не работала на достижение эффективности расходования государственных средств.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ в должной степени не отразила вопросы финансового контроля. В ст. 101-103 включены контрольные полномочия парламента и очень кратко освещен вопрос организации контроля исполнения федерального бюджета. В этих условиях осуществлялся только внутренний контроль Минфином России.

Вместе с тем, в ст. 101 п. 5 Конституции указано, что "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная Дума образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом". В соответствии с этим 11 января 1995 г. был принят федеральный закон "О Счетной палате РФ" и создан принципиально новый орган государственного финансового контроля независимый от исполнительной власти и осуществляющий внешний контроль над управлением государственными финансовыми средствами.

Начиная с 1995 г. в соответствии с Бюджетным кодексом РФ контрольно-счетные органы были образованы почти во всех субъектах РФ.

С большой степенью агрегирования можно выделить 3 основных этапа развития современной системы финансового контроля:

I этап – методологическая  и организационная модернизация  системы исполнения бюджета, составление  достоверной отчетности об исполнении  бюджета, основанной на кассовом  методе учета, обеспечение эффективного  внешнего контроля за исполнением  бюджета.

Данный этап начался с принятием в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации (вступил в действие с 2000 года). Данным законом произведено четкое определение состава участников бюджетного процесса, их прав и ответственности. Провозглашен казначейский принцип исполнения бюджета, позволивший обеспечить неукоснительное соблюдение норм, установленных бюджетным законодательством и институциональное разграничение функций кассира и функций распорядителя бюджетных средств (впервые реализованный в России в процессе реформ под руководством В.А.Татаринцева).

В рамках положений Бюджетного кодекса Российской Федерации проведена работа по созданию единого казначейского счета, как необходимой основы для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, создана система контроля за соответствием принимаемых бюджетных обязательств законодательно установленным ограничениям.

II этап – приведение  в соответствие обязательств  институциональных единиц (публично -правовых образований) в соответствие  с их финансовыми возможностями.

Данный этап начался в 2003 году с анализа объема расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В результате изменений, внесенных в законодательство, произошли серьезные изменения в принципах организации бюджетного процесса. На первый план этих изменений можно поставить введенный на законодательном уровне институт расходных обязательств.

Бюджетным кодексом закреплен принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. ( Согласно статьям 14, 15, 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет соответствующего уровня – это форма образования и расходования денежных средств, в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего публичного образования).

Кроме того, на данном этапе бюджетных реформ было на законодательном уровне введено понятие "администратор доходов" и установлен один из основных принципов, обеспечивающий устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы – принцип кассового обслуживания всех бюджетов органами Федерального казначейства.

III этап – переход на  среднесрочное бюджетирование, ориентированное  на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) – это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым – измеримость и сопоставимость.

Основополагающий принцип БОР – обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Он реализуется посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс.

В рамках БОР распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

1) стратегические цели  своей деятельности, которые они  намереваются достичь с учетом  стратегии на среднесрочную и  долгосрочную перспективу и в  соответствии с отведенными им  функциями;

2) тактические задачи, через  решение которых реализуются  стратегические цели, и которые, в свою очередь, направлены на  достижение значимых для общества  результатов;

3) внутриведомственные программы, предусматривающие производство  услуг определенного качества  и объема и обеспечивающие  решение конкретных тактических  задач.

Программы, разработанные в соответствии с принципами БОР, должны содержать:

1) описание поддающихся  количественной оценке ожидаемых  результатов их реализации, включая  как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного  качества и объема, так и конечные  результаты, т.е. эффект от предоставленных  услуг для их получателей;

2) систему показателей  для измерения результатов реализации  программ и целевые значения  для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять:

- предварительную оценку  программ (включая альтернативные  программы) на этапе согласования  проекта бюджета;

- мониторинг степени достижения  намеченных целей и запланированных  результатов в ходе реализации  программ;

- оценку эффективности  реализации программ по их  выполнении.

Для обеспечения соответствия между программной деятельностью министерств и ведомств и бюджетной классификацией функциональная классификация дополняется программной классификацией расходов по целям и задачам социально-экономической политики. Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы БОР должны реализовываться в условиях среднесрочного горизонта планирования. Интеграция социально-экономического и бюджетного планирования на среднесрочный период на основе принципов БОР – среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты (СБОР) – является непрерывным процессом, в ходе которого перспективные проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла, т.е. происходит увязка годового бюджетного плана со среднесрочным планированием.

Методика СБОР легла в основу реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации лишь в 2004 г., в то время как применение методов программно-целевого бюджетирования в развитых странах имеет длительную историю. Так, в США еще в 1950 г. был принят закон "О бюджете и процедурах бюджетной отчетности", которым устанавливалось требование представлять в бюджете не структуру расходов по видам затрат, а ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения государственных функций. Во второй половине прошлого века в разных странах были опробованы различные методы и подходы, направленные на превращение бюджета в эффективный инструмент достижения целей государственной политики, повышения качества управления общественными финансами и достижения значимых для общества результатов. Среди наиболее известных инициатив можно отметить бюджетирование "с нуля", программное бюджетирование и др. В ходе эволюции этих концепций и сформировались БОР и СБОР

Стоит отметить, что практически во всех развитых странах, где состоялся переход к бюджетированию, ориентированному на результат, вначале была проведена реформа системы контроля, а затем уже внедрялись новые принципы бюджетного планирования.

Основы западных систем государственного финансового контроля были положены Лимской декларацией руководящих принципов контроля, которая была принята Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 году. В соответствии с Декларацией, организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Контроль рассматривается не как самоцель, а как неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов.

Лимская декларация четко разделила финансовый контроль на предварительный и контроль по факту, на внутренний и внешний, на формальный контроль и контроль исполнения. В основу всей деятельности финансовых контрольных органов был положен принцип функциональной, организационной и финансовой независимости, необходимый для выполнения возложенных на них задач. Декларация четко прописывает права высшего контрольного органа, в частности право расследования, то есть доступа ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами, а также право на экспертное заключение и другие права сотрудничества.

Высший контрольный орган должен регулярно отчитываться перед парламентом своей страны и перед общественностью по результатам проведенных им проверок. Международный обмен идеями и опытом в рамках Международной организации высших контрольных органов является эффективным средством помощи высшему контрольному органу в выполнении возложенных на него задач. Лимская декларация призывает унифицировать технологию государственного финансового контроля на базе сравнительного законодательства.