Финансовый контроль и анализ территриальных финансов

В целях повышения эффективности расходования государственных средств перспективным направлением совершенствования контроля является переход к аудиту эффективности государственных расходов.

Иными словами, переход организации бюджетного процесса в России на принципы результативности бюджетных расходов требует от контрольных органов создания адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов и, тем самым, давать оценки эффективности использования государственных средств органами исполнительной власти и иными получателями этих средств. Такие механизмы содержит аудит эффективности, широко используемый в зарубежных странах в течение последних десятилетий как один из видов государственного финансового контроля.

Возникновение аудита эффективности в системе государственного контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность. Аудит эффективности является достаточно сложным и многоплановым инструментом контроля, который включает в себя такие основные функции как:

- контроль за экономической  обоснованностью, правомерным, целевым  и эффективным использованием  государственных финансовых ресурсов;

- анализ результативности  использования государственных  финансовых ресурсов;

- проверка эффективности  деятельности государственных органов  при реализации предусмотренных  положений финансовой политики, в том числе расходования бюджетных  средств.

В общей постановке проблем аудит эффективности использования ресурсов представляет собой информационно-прозрачную, достоверную проверку деятельности экономических субъектов в области использования различного вида средств. Особую разновидность аудита эффективности представляет аудит эффективности расходования средств государственного бюджета (аудит эффективности бюджетных расходов), ориентированный на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на стадии распределения и доведения государственных средств до их потребителей, но и включая оценку эффективности, целесообразности и результативности бюджетных расходов. Таким образом, обеспечивается контроль за принятием экономических решений (отдельными аспектами финансовой экономической политики) с точки зрения их результативности.

Аудит эффективности отличается от проверок целевого характера расходования государственных средств. Данная форма контроля включает не только анализ результативности бюджетных проектов и программ. Должен осуществляться комплексный и всеобъемлющий анализ причин неэффективного использования государственных средств на основе рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса, действующего законодательства и всей экономической политики государства.

Постановка вопроса об аудите эффективности, как форме контроля эффективного и экономичного использования государственных ресурсов актуальна и своевременна по двум основаниям.

Во-первых, известно, что формы и методы контрольной деятельности во многом определяются целями и задачами контроля. И в этой связи появление аудита эффективности в системе государственного контроля обусловлено необходимостью:

- контролировать не только  целевой характер государственных  расходов, но и оценивать их  результативность;

- существенного улучшения  деятельности исполнительных органов  власти и иных организаций, использующих  государственные ресурсы;

- потребностью усиления  прозрачности деятельности организаций, использующих средства налогоплательщиков.

Во-вторых, на данном этапе реформирования финансово-бюджетной системы для внедрения аудита эффективности государственных ресурсов появились объективные предпосылки, которые продиктованы следующими обстоятельствами:

- расширение сферы казначейского  обслуживания бюджетов позволяет  вести учет всех доходов бюджетных  учреждений и осуществлять контроль  их расходования, а также иметь  оперативную информацию о фактических  остатках средств бюджетополучателей  на лицевых счетах и произведенных  кассовых расходах, необходимую  для принятия и оценки управленческих  решений;

- перспектива перехода  на бюджетирование по результатам  деятельности предполагает переориентацию  деятельности главных распорядителей  и распорядителей бюджетных средств  с освоения выделенных им ассигнований  на достижение конечных общественно  значимых и измеримых результатов, что позволит использовать их  в качестве индикаторов для  определения критериев оценки  эффективности использования государственных  средств.

Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.

Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования, продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов, а результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач.

При проведении конкретного аудита эффективности устанавливается, насколько экономично, продуктивно и результативно использованы государственные средства объектами проверки на достижение запланированных целей, решение поставленных перед ними задач, выполнение возложенных функций, или определяются отдельные из указанных сторон эффективности использования государственных средств.

Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества.

Использование государственных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия).

Определение экономичности использования государственных средств проверяемым объектом осуществляется посредством проверки и анализа источников и способов приобретения необходимых ресурсов (например, проведение конкурсов). Проводится сравнение затраченных объектом проверки средств на приобретение ресурсов с аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций.

Для оценки экономичности использования государственных средств необходимо установить, имелись ли у объекта проверки возможности приобретения ресурсов наиболее экономным способом и их более рационального использования для того, чтобы достигнуть поставленные цели на основе использования меньшего объема государственных средств или получить более высокие результаты деятельности при заданном объеме средств.

Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.

Использование государственных средств объектом проверки может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги или объем произведенной продукции и оказанной услуги на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей.

Для оценки продуктивности использования государственных средств должны применяться плановые и фактические результаты деятельности объекта проверки, выраженные в соответствующих количественных показателях, а также нормативы бюджетных расходов на оказание государственных услуг и другие нормативы, определяющие планируемые уровни затрат различных видов ресурсов.

Если такие нормативы отсутствуют, фактически полученные соотношения между затратами и результатами сравниваются с аналогичными соотношениями, достигнутыми объектом в предшествующий период, или же с соотношениями между затратами и результатами в других организациях или учреждениях Российской Федерации, осуществляющих деятельность в проверяемой сфере использования государственных средств.

Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта.

Экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств или деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги, и т. п.).

Социально-экономический эффект использования государственных средств определяется на основе анализа степени достижения установленных социально-экономических целей и решения поставленных задач, на которые были использованы государственные средства.

Социально-экономический эффект показывает, как экономические результаты использования государственных средств или деятельности проверяемых объектов оказали влияние на удовлетворение потребностей экономики, общества, какой-либо части населения или определенной группы людей, то есть тех, в чьих интересах были использованы государственные средства.

В процессе аудита эффективности необходимо определять экономическую результативность использования государственных средств, выявлять и оценивать полученный социально-экономический эффект, чтобы на основе совокупности указанных оценок можно было сделать обоснованные выводы об уровне эффективности использования государственных средств.

В случаях, когда бюджетные средства израсходованы на оказание определенных услуг в полном объеме, результатом бюджетных расходов будет наличие данных услуг в запланированном количестве и требуемого качества, но эти услуги не обеспечивают удовлетворение потребностей тех, для кого они предназначены, социально-экономический эффект оценивается как весьма низкий.

При определении социально-экономического эффекта использования государственных средств необходимо выявлять и анализировать факторы, которые оказали на него влияние, но не были связаны с использованием государственных средств или деятельностью проверяемых объектов, а также оценивать степень их воздействия на данный социально-экономический эффект.

Количественно результативность финансового контроля можно оценить объемом выявленных нарушений за определенный период по итогам проведения контрольных мероприятий соответствующими органами. Так, в 2009 г. Счетной палатой проведено 502 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия (127), из них 253 в рамках обеспечения предварительного, оперативного и последующего контроля федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Наибольшее количество контрольных мероприятий проведено в Минфине России (38), Минэкономразвития России (27), Минпромторге России (26), Федеральном казначействе (18) и др. При этом проведенными Счетной палатой контрольными мероприятиями выявлено большое количество нарушений, допущенных в ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использования бюджетных средств. В 2009 году объем средств, использованных с нарушением законодательства в финансово-бюджетной сфере, составил 238,3 млрд. рублей, из них объем нецелевого использования бюджетных средств – 3,8 млрд. рублей (рис. 3.1).

По итогам контрольных мероприятий Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иным участникам бюджетного процесса в течение 2009 года направлено 320 представлений и предписаний Счетной палаты, 438 информационных писем. Президенту Российской Федерации направлено 15 информационных писем, Правительству Российской Федерации – 5 представлений и 107 информационных писем (рис. 3.2).

В 2009 году к ответственным работникам проверенных организаций были применены меры административного характера, такие, как предупреждение, выговор, лишение премии и увольнение. По представлениям Счетной палаты за отчетный период было применено 341 административное взыскание, в том числе: дисциплинарные взыскания – 211, лишение премии – 108, выговор – 12, увольнение – 10. Количество примененных административных взысканий в 2,1 раза больше, чем в 2008 г.

На субфедеральном уровне данные контрольные мероприятия находятся в компетенции Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации. Например, в Удмуртской Республике таким органом является Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики.

Так, за 2009 год Государственным контрольным комитетом Удмуртской Республики проведено 133 мероприятия (90 контрольно-проверочных и 43 экспертно-аналитических), из них 5 дополнительно по поручению Государственного Совета Удмуртской Республики и 43 – по обращениям органов местного самоуправления (Приложение).