Финансовый контроль и анализ территриальных финансов

Системы государственного финансового контроля зарубежных стран являются производными от институциональных основ государственных финансов на страновом уровне. Объектом прямого финансового контроля выступает государственный бюджет в единстве его доходной и расходной частей. Финансовый контроль над бюджетом осуществляется как законодательными, так и исполнительными органами. Парламентский контроль проходит на стадии рассмотрения и утверждения бюджета, а контроль со стороны исполнительной власти – на стадии исполнения.

Исполнение бюджета связано с организацией кассового устройства страны. Принцип единства кассы предусматривает поступление государственных доходов и осуществление государственных расходов через единый общегосударственный кассовый центр. В зарубежных странах действуют:

- казначейская система  кассового устройства – доходы  поступают в кассы казначейства  и из касс казначейства осуществляются  государственные расходы;

- банковская система –  доходы и расходы находятся  в ведении центрального банка  и других уполномоченных кредитных  учреждений;

- смешанная система –  агентами по сбору государственных  доходов и осуществлению расходов  выступают и казначейство, и кредитные  учреждения.

Для США характерна банковская система кассового устройства, при которой исполнение бюджета осуществляется сетью банковских учреждений. Кассовое исполнение бюджета в Великобритании возложено на Банк Англии, при этом Главный контролер-ревизор визирует перевод сумм со счетов Казначейства на счета главного плательщика, после чего Банк Англии производит необходимые платежи. В Японии кассовое исполнение бюджета осуществляет Японский банк. Во Франции действует преимущественно казначейская кассовая система исполнения бюджета, хотя часть кассовых операций выполняет эмиссионный банк Франции.

В соответствии с этапностью проведения контрольно-ревизионных процедур, в большинстве стран выделяются следующие виды финансового контроля: предварительный (до расходования средств), текущий (в процессе расходования средств), периодический (через определенные фиксированные промежутки времени) и последующий (после расходования средств). Очевидно, что каждый из данных видов контролей является функцией определенного органа законодательной или исполнительной власти.

Так, предварительный и текущий виды контроля осуществляются, как правило, Парламентом страны, а также местными законодательными органами (для бюджетов территории, областей, штатов, и т.д.). Последующий и периодический контроль проводятся исполнительными органами власти, специально создаваемыми для этого структурами, например, такими как счетная палата, отдел контроля и аудита государственного казначейства, контрольные отделы министерства финансов и.т.д. Министерства также могут иметь в своем составе соответствующие контрольно-ревизионные отделы.

В совокупности система государственного финансового контроля представляет собой проверку сумм, отраженных в бюджете, с их фактическим исполнением. В Великобритании данный контроль возложен на государственного финансового контролера, во Франции и в Италии основным контрольным органом государства является Счетная палата, осуществляющая, как правило, промежуточный и последующий виды контроля, но иногда вовлекаемая и в предварительные контрольные процедуры органами законодательной власти. Во Франции Счетная палата выполняет функции судебного органа и проверяет законность расходования государственных средств различными министерствами. Помимо этого, предварительный контроль во Франции осуществляет Генеральная инспекция финансов в составе Министерства финансов. Большинство стран придают большое значение проведению предварительного финансового контроля, так как он позволяет предотвращать возможные нарушения до их совершения посредством проверки финансовых и административных документов.

Принцип систематичности и однообразия составления и исполнения финансовых смет наиболее наглядно демонстрирует опыт Великобритании. Казначейство, при составлении государственного бюджета, ежегодно получает от департаментов, министерств и ведомств единообразные, установленной классификации, сметы доходов и расходов на предстоящий год, а также осуществляет их тщательную ревизионную проверку. Все расходные и доходные сметы рассматриваются и Казначейством Великобритании, и Кабинетом Министров. Осуществление функций финансового контроля и управления Казначейством Ее Величества Королевы Великобритании направлено на повышение темпов устойчивого развития и процветания страны посредством создания равных экономических возможностей для всех субъектов рынка и содействия всеобщей занятости.

Главным государственным контрольным органом Великобритании является Национальная Аудиторская Палата (НАЛ), которая осуществляет проверку государственных расходов от имени Парламента. Аудиторская Палата полностью независима от правительства страны. В ее функции входит проверка счетов всех государственных департаментов и агентств, а также иных государственных органов, с последующей отчетностью перед Парламентом относительно правильности расходования государственных средств. Палата возглавляется Генеральным аудитором или Контролером.

Для Российской Федерации особый интерес представляет американская модель организации финансового контроля. Анализ американской модели важен потому, что она отражает организационные формы и методы функционирования финансово-контрольных механизмов в рамках президентской формы государственного устройства. Система государственных финансов США состоит из следующих подсистем:

1. общефедеральной;

2. штатов;

3. муниципальных образований, административных и других местных  подразделений, специальных округов  и др., обладающих определенными  функциональными полномочиями и  опирающихся на закрепленные  или собственные источники финансовых  ресурсов.

Особенностью американской модели финансового контроля является гибкость и относительная автономность, самостоятельность контрольных подсистем на уровне федерации, штата и муниципального образования, каждая из которых опирается на соответствующую законодательно-правовую базу. Система государственных финансов США исторически отличалась значительной обособленностью и автономией подсистем, что привело к различиям в принципах организации бюджетов федерации, штатов и местных органов. Между бюджетами федерации и штатов имеются четкие размежевания по источникам доходов и целевой структуре расходов. Денежные потоки в системе государственных финансов, являющиеся предметом государственного финансового контроля, осуществляются по следующим основным направлениям:

- из федерального бюджета  – в бюджеты штатов и местные  бюджеты;

- из бюджетов штатов  – в местные бюджеты;

- из местных бюджетов  – в бюджеты штатов;

- между местными бюджетами.

Центральное место в системе государственных финансов принадлежит федеральному бюджету, а центральное место в системе государственного финансового контроля – организационным формам и механизмам контроля за формированием и исполнением федерального бюджета. Организационными структурами федерального уровня, занимающимися управлением государственными финансами являются: Департамент Казначейства США (Министерство финансов), административное и бюджетное управление, главное контрольно-ревизионное управление.

Организационная структура Департамента Казначейства представляет собой следующее: Секретарь Казначейства (министр) и его аппарат, Бюро по алкоголю и табаку, Служба валютного контроля, Таможенная служба США, Печатное бюро, Треннинговый Центр по реализации федерального законодательства, Служба финансового менеджмента, Служба внутренних доходов, Бюро государственного долга, Секретная служба США, Бюро руководства сберегательной службой. Внутри каждого из перечисленных подразделений действуют встроенные механизмы контроля.

На Казначейство возложены функции по осуществлению финансовой и налоговой политики, сбору внутренних доходов, сбору таможенных доходов, наблюдению за состоянием государственных счетов, внутреннему финансовому контролю, административному наблюдению и контролю за системой национальных банков, управлению государственным долгом, контролю за иностранными активами, управлению валютными активами.

В ведении Казначейства находится Секретная служба США, на которую возложены функции по охране ценностей, принадлежащих стране и иностранным государствам, охране и обеспечению безопасности банковских ценностей, и ряд других функций. Президент США, являясь главой государства, наделен широкими правами в области бюджетной политики. Процессом составления и администрирования федерального бюджета руководит Офис управления и бюджета при Президенте.

В состав функций данного органа входит помощь Президенту:

- в разработке и поддержании  эффективной системы управления  путем пересмотра организационной  структуры и процедур управления  исполнительной ветвью власти;

- в разработке эффективного  координационного механизма по  внедрению государственной бюджетной  политики и расширению межведомственной  кооперации;

- в подготовке бюджета  и формулировании государственной  фискальной программы;

- в осуществлении руководства  и контроля за исполнением  бюджета;

- в области координации  законодательных инициатив;

- в разработке предложений  по реформированию бюджетного  процесса, сокращению бюрократических  процедур;

- в рассмотрении и подготовке  соответствующих указов исполнительной  ветви власти;

- в планировании и разработке  информационных систем, которые  обеспечивают Президента соответствующей  базой данных по результатам  исполнения бюджета;

- в информировании о  результатах деятельности правительственных  структур;

- в разработке соответствующих  циркуляров, инструкции, процедур и  форм.

Таким образом, Офис управления и бюджета занимается оценкой, формулировкой, координацией процедур управления и программных целей среди федеральных департаментов и агентств. Этот орган контролирует исполнение федерального бюджета, а также постоянно дает Президенту рекомендации относительно бюджетного процесса и его соответствующего правового обеспечения.

Каждый из штатов самостоятельно определяет объемы, источники доходов и направления расходования бюджетных средств. Федеральные органы не имеют полномочий напрямую контролировать бюджеты штатов, а штаты не обязаны отчитываться перед федеральными органами о состоянии финансов и исполнении бюджета.

Бюджетно-финансовый контроль на уровне штатов осуществляется специальными органами, подчиненными казначею или аудитору, которые не назначаются, а избираются тайным голосованием. Учреждения финансового контроля штатов, как правило, подотчетны законодательной, а не исполнительной ветви власти. К компетенции исполнительных органов можно отнести текущий финансовый контроль, тогда как все последующие виды контроля находятся в ведении законодателей штатов.

Местные бюджеты, так же как и бюджеты штатов, располагают автономией по отношению к федеральному бюджету. Аналогичным образом выстраиваются межбюджетные отношения со штатами. Местные власти вправе самостоятельно определять те организационные структуры и формы, в которых осуществляется система финансового контроля, а также самостоятельно разрабатывать и утверждать контрольно-ревизионные процедуры. Разработка местных бюджетов, как правило, находится в ведении главы исполнительной власти, тогда как функции по утверждению бюджета возлагаются на законодательную власть соответствующего города или населенного пункта. Таким образом, для США характерна значительная децентрализация государственной системы финансового контроля; сфера полномочий и компетенция каждого органа определяются на основании законов и подзаконных актов соответствующего уровня.

Таким образом, сравнительный анализ позволяет выделить следующие основные принципы государственного финансового контроля:

1. Соответствие системы  финансового контроля политической  структуре общества: федеративное  государство должно иметь адекватную  систему финансового контроля, отличающуюся  от системы унитарного государства.

2. Стандартизация и сближение  систем и механизмов финансового  контроля в связи с глобализацией  экономики и переходом на международные  стандарты бухгалтерского учета, финансовой отчетности и аудита.

3. Организационная и финансовая  независимость контрольных органов  от проверяемых ими организаций  – отдельных ведомств государственного  аппарата управления. Целесообразен  вневедомственный характер службы  государственного финансового контроля, а также обеспеченность финансовыми  средствами для выполнения возложенных  на них задач.

4. Целостность системы  финансового контроля, единство  и непротиворечивость ее отдельных  звеньев: исключение дублирования  функций отдельных структур, входящих  в систему государственного финансового  контроля.