Административно-территориальное деление в РБ

– устранение наиболее острых проблем, связанных с несоответствием сетки АТД реально складывающегося социально-экономического развития, гармонизация функционально-планировочной организации и административно-территориального устройства республики;

– создание пространственных предпосылок для рыночного реформирования экономики с ориентацией на социальные и экологические императивы развития, усиление демократических основ управления, связанных на территориальном уровне с институтом местного самоуправления;

– сокращение численности государственных служащих и издержек на содержание управленческих кадров без ущерба государственной территориальной управляемости.

В качестве возможных сценариев реформы АТД Республики Беларусь предлагаются два варианта, имеющие свои особенности и отличия, но в обоих случаях предусматривающие переход от трехзвенной к двухзвенной системе территориального управления.

В первом варианте модель административно-территориального устройства включает региональный уровень – область и местный – районные и городские муниципальные образования.* В его основе лежит подход, связанный с укрупнением административно-территориальных единиц, что обусловлено рядом причин:

– повышением научно-образовательного уровня (удельный вес населения с высшим образованием увеличился с 13,6% в 1959 году до 44,0% в 2001 году);

– развитием телекоммуникаций (мобильной связи, электронной почты);

– увеличением мобильности населения, вызванной ростом обеспеченности граждан автомобилями и развитием транспортных коммуникаций;

– учетом тенденций развития рыночных отношений и процессов глобализации, расширяющих пространственные рамки экономической деятельности и приближенность субъекта и объекта управления.

Основу первого варианта реформы АТД составляет новая парадигма устойчивого территориального развития республики – переход от модели равномерной урбанизации страны к модели территориально поляризованного развития природного и урбанизированного каркасов. При этом границы муниципальных образований определились функциональными связями поселений, образующих местные системы расселения и представляющих совокупность городских и сельских поселений, объединенных в единое целое пространственными, экономическими и социальными связями в пределах 40 -минутной транспортной доступности от центрального поселения. Теоретическая площадь муниципалитета может составить около 2,5 тыс. кв. км. С учетом площади республики (207,6 тыс. кв. км) и числа поселений, которые могут взять на себя роль центров муниципалитетов, их количество может составить от 90 до 119 ед. [13].

Города с пригородными территориями формируют городские муниципалитеты, остальные поселения – сельские. В свою очередь, для улучшения условий управляемости территориями и поселениями муниципалитет должен быть разделен на город и сельские администрации. Теоретическая площадь администрации по критериям доступности (велосипедная доступность – 10-12 км от центра администрации до границы) может составлять от 300 до 500 кв. км. Соответственно, количество администраций в одном муниципалитете может насчитывать от 5 до 8, а в целом по республике около 700 ед.

Наряду с поселенческим принципом уточнение границ муниципальных образований на местном уровне учитывало также экологический фактор: расположение основных природоохранных комплексов, которые должны оставаться единым объектом. В соответствии с системой хозяйствования отдельных территорий, подвергшихся загрязнению от аварии на Чернобыльской АЭС, предлагается укрупнить ряд районных муниципальных образований Гомельской области.

На региональном уровне, учитывая конфигурацию республики, эксцентричное размещения крупных городов – областных центров, предлагается формирование 6 областей на базе существующих: центральная – Минская на основе объединения с городом Минском и пять периферийных. Административно-территориальные образования этого уровня должны находиться в относительно равных условиях: иметь во главе город национального значения, один или два поддерживающих региональных центра – городов регионального значения, находиться на международных транспортных коммуникациях, иметь в составе крупные природные и рекреационные комплексы. Реализация подхода выявила ряд проблемных мест, приведших к корректировке нынешних границ областей.

Второй вариант реформы АТД основывается на увеличении количества административно-территориальных ячеек и уменьшении их размеров. Так, вместо 6 нынешних областей и города республиканского подчинения Минска целесообразно создать 15 новых областей (округов): Минск, Брест, Барановичи, Пинск, Витебск, Полоцк, Гомель, Мозырь, Гродно Лида, Борисов, Молодечно, Слуцк, Могилев, Бобруйск. Средний радиус доступности окружных центров составит от 54 до 80 км. Базовой административно-территориальной единицей должен стать новый район (община, волость), всего – 250-275. Центрами могут быть все нынешние районные центры, города областного и районного подчинения, поселки городского типа, а также наиболее крупные сельские поселения. Учитывая то, что количество новых районов увеличится более чем в два раза, а радиус доступности до центра составит от 14 до 17,5 км (транспортом общего пользования в пределах часа), целесообразно ликвидировать нынешние сельские советы, а выполняемые функции возложить на исполкомы районов. Для оперативного решения различных вопросов сельских жителей ввести институт старост (старейшин) и их помощников. Близкое по параметрам деление имеют Швеция (24 лена и 288 коммун) и Литва (10 регионов и 60 муниципалитетов).

В условиях переходной экономики важно сохранить государственную управляемость. Второй вариант основывается на более реалистичных оценках степени развитости рыночных отношений и фактора территориальной доступности. В данном случае относительно небольшие размеры административно-территориальных единиц значительно облегчают контролируемость со стороны государства рыночных преобразований и социально-экономического развития на региональном уровне и создадут условия для активного развития института местного самоуправления на последующих этапах реформы. При таком варианте местное самоуправление может охватывать как местный, так и региональный уровень. Выделение границ округов строилось с учетом их примерного равенства по размерам территории и населению. Однако возможна корректировка по результатам более глубокого анализа социально-экономического районирования республики, которое нельзя считать завершенным в силу слабой развитости рыночных отношений.

С позиций функциональных изменений системы управления, сопровождающих процесс оптимизации размеров административно-территориальных единиц, данный вариант реформирования АТД предполагает следующие наиболее важные изменения:

– сокращение звенности территориального управления и переход к двухуровневой системе АТД;

– процесс постепенной деконцентрации функций государственного управления, ограничение его вмешательства в регулирование экономики;

– децентрализация или отнесение функций территориального управления, связанных с интересами населения, на низовой уровень;

– рациональное сочетание местного самоуправления с государственным управлением в регионах;

– четкое разграничение компетенции между двумя уровнями территориального управления.

Основными функциями первого регионального уровня, который в первом варианте АТД формируют области, а во втором – округа, должны стать:

– эффективная реализация государственной региональной политики;

– повышение ответственности и инициативы государственных чиновников за обеспечение устойчивого развития регионов;

– представление региональных интересов на общереспубликанском уровне;

– разработка программ и стратегий регионального развития;

– координация деятельности экономических объектов, расположенных на территории, исходя из необходимости комплексного социально-экономического развития;

– управление здравоохранением и образованием;

– региональный аспект внешнеэкономической политики;

– устойчивое экономическое развитие, сохранение и рациональное использование природной среды, включая вопросы землепользования;

– регулирование в региональном аспекте деятельности транспортной инфраструктуры.

Низовой уровень как первого варианта АТД (городские и районные муниципальные образования), так и второго (новый район) должен стать основой развития местного самоуправления в Республике Беларусь. С учетом зарубежного опыта и в соответствии с логикой реформы АТД в качестве основных функций территориального звена управления следует рассматривать:

– регулирование деятельностью объектов коммунального хозяйства (водоснабжение, канализация, экологические объекты и т.д.);

– управление общественным транспортом и транспортной сетью локального значения;

– организация деятельности объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения;

– строительство, ремонт и распределение коммунального жилого фонда;

– услуги здравоохранения и социального обеспечения на местном уровне;

– организация благоустройства и обеспечение санитарной чистоты населенных пунктов;

– поддержание общественного порядка и противопожарной службы;

– содержание общественных сооружений и административных зданий.

Основная задача местного уровня территориального управления – оказание социальных и производственных услуг населению, проживающему на данной территории. Приближенность АТД этого уровня к социальному районированию и в I и во II варианте можно считать оптимальным.

Предлагаемые варианты АТД позволят сократить численность государственных служащих территориального звена управления за счет:

– перехода от трехзвенной к двухзвенной системе территориального управления;

– ликвидации районных администраций крупных городов и г. Минска;

– четкого разграничения функций управления между региональным и местным уровнями, ликвидации дублирующих структур исполкомов;

– возможности реализации некоторых управленческих функций в рыночной экономике на коммерческой основе через сеть информационных, консалтинговых и маркетинговых фирм;

– организационно-функциональные изменения структуры управления исполкомов регионального и местного уровней, адекватные новым управленческим задачам, отход от типовых структур, не учитывающих специфику административно-территориальных единиц.

По каждому из вариантов ожидается сокращение общей численности служащих территориального звена управления в пределах 5-6 тыс. человек [21, c. 198].

Расчеты основывались на следующих предпосылках.

I вариант:

1. Целесообразность наличия в администрациях муниципальных образований 2-3 штатных единиц (всего планируется создать 700 единиц).

2. Увеличение штатной численности служащих муниципальных образований с 70-80 чел. до 100-110 чел. вызвано децентрализацией функций управления на низовой территориальный уровень, повышением значимости местного самоуправления, расширением границ районных муниципальных образований.

3. Сокращение численности аппарата областного уровня исполкомов до 400 человек (при сегодняшней численности 500-600 чел.).

II вариант.

1. При создании 15 округов и увеличении общего количества госслужащих на 2-3 тыс. на региональном уровне одновременно сократить их число на первичном уровне по крайней мере в 2 раза (на 7-8 тыс. чел.).

2. Уменьшение госслужащих в нынешних сельских и поселковых советах более чем на 2 тыс.

3. Высвобождение при ликвидации администраций в городских районах 1767 госслужащих.

4. Существенный резерв для сокращения штатной численности имеют также территориальные органы управления министерств и других республиканских органов.

Таким образом, в итоге система органов государственного управления будет разбюрократизирована по вертикали и горизонтали, отработана эффективная система распределения функций государственных органов управления (от области к районам, от районов к сельсоветам), что позволит добиться устойчивого снижения расходов республиканского бюджета на содержание государственных служащих (в том числе за счет увеличения средств из местного бюджета).

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Административно-территориальное устройство Республики Беларусь регулируется Конституцией Республики Беларусь, Законом «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь».

Административно-территориальное деление территории Республики Беларусь – это деление территории Республики Беларусь на определенные части в целях эффективной организации государственного управления и местного самоуправления, обеспечения законности и правопорядка, реализации прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь.

Принципы административно-территориального устройства в Республике Беларусь:

– единство и неотчуждаемость территории Республики Беларусь как естественного условия существования и пространственного предела самоопределения народа, основы его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь;

– сочетание общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории;

– сочетание единой государственной власти Республики Беларусь, осуществление которой основано на принципе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, с местным самоуправлением;

– осуществление местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами своих полномочий в пределах границ соответствующих административно-территориальных единиц;

– равномерность, сбалансированность и комплексность развития административно-территориальных единиц, взаимосвязь административно-территориального устройства и социально-экономического районирования;

– включение в состав территорий более крупных административно-территориальных единиц территорий менее крупных административно-территориальных единиц;

– примерное равенство размеров территории и численности населения административно-территориальных единиц одного вида;

– многообразие правовых статусов административно-территориальных и территориальных единиц в соответствии с их назначением, местными особенностями, уровнем социально-экономического развития и другими факторами;

– гласность и учет общественного мнения при решении вопросов административно-территориального устройства.

Административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

К административно-территориальным единицам в Республике Беларусь относятся области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.