Пенсионная реформа в Российской Федерации

Проведенная реформа соответствовала  общим тенденциям, сложившимся в 1990-е годы и зафиксированным, в  частности, в рекомендациях Всемирного банка. Эти рекомендации предусматривают  включение в состав пенсионных систем нескольких дополняющих друг друга  составных частей:

• Первая компонента – предназначена для борьбы с бедностью среди пожилого населения. Размеры пенсии здесь не зависят от трудового стажа и прошлой заработной платы. Обычно используется один из трех подходов к их формированию: а) единая для всех величина пенсии, б) предоставление пенсии стандартного размера нуждающимся (что предполагает контроль других источников доходов), в) использование первой компоненты для доведения (в необходимых случаях) суммарной величины всех видов пенсий до установленного минимума. Фактически эта часть пенсионной системы нацелена на решение социальных задач, поэтому, как правило, финансируется за счет общих доходов бюджета.

• Вторая компонента – реализует страховые принципы и предназначена для сглаживания уровня потребления на протяжение жизненного цикла. Источником финансирования служат пенсионные взносы, а размеры пенсии увязываются с заработками в период трудовой деятельности. Построена на распределительном принципе.

• Третья компонента – также предназначена для сглаживания потребления. Однако, в отличие от второй компоненты, построена не на распределительном, а на накопительном принципе. Это делает связь между трудовыми доходами и пенсионными выплатами максимально полной.

• Четвертая компонента – добровольное пенсионное страхование, финансируемое за счет взносов работников и/или работодателей. Как правило, данная составляющая также базируется на накопительных принципах.

В большинстве развитых стран и  стран с формирующимися рынками  используются несколько составляющих. Однако как их удельный вес, так и  устройство каждой компоненты существенно  различается от страны к стране. Так, анализ приведенных в обзоре ОЭСР данных показывает, что в 25 из 30 стран ОЭСР имеется первая компонента (при этом наиболее  распространена ее ориентация на обеспечение минимальных  пенсионных гарантий), в 11 странах –  обязательные накопительные компоненты, в 9 – значимые выплаты за счет добровольного  пенсионного страхования. Две последние  компоненты в сумме обеспечивают в среднем около трети всех пенсионных выплат. Однако удельные веса компонент существенно варьируют  по странам: так, в Австралии и  Нидерландах ведущую роль играют обязательные накопительные компоненты – на них приходится примерно 2/3 выплат, в США, Великобритании и Ирландии более половины выплат обеспечивается за счет добровольных страховых схем. Таким образом, пенсионная система  каждой страны в результате оказывается  уникальной по своему построению.

Возвращаясь к России, отметим, что  введенные в 2002 г. базовые пенсии относятся по классификации к  первой компоненте, страховые –  ко второй, и накопительные –  к третьей. Четвертая компонента включает, в частности, добровольное корпоративное страхование и  запущенную в 2009 году программу добровольных пенсионных накоплений работников, софинансируемых  государством.

Радикальные изменения в российской пенсионной системе были проведены  на фоне вступившей в силу годом  ранее (в 2001 году) реформы социальных отчислений. Обязательные взносы в  отдельные государственные внебюджетные социальные фонды (суммарная ставка которых составляла 39,5%, в том  числе взносы в Пенсионный фонд уплачивались по ставке 29%) были заменены единым социальным налогом (ЕСН) с регрессивной шкалой. Начальная ставка шкалы составила 35,6%, из которых налоги по ставке 26% шли  на финансирование текущих и будущих  трудовых пенсий. Половина ЕСН направлялась в федеральный бюджет и затем  использовалась для финансирования базовых пенсий, другая половина шла  на финансирование страховых и накопительных  пенсий. Таким образом, в этом налоге были соединены целевые налоговые  платежи (представляется, что именно такой характер носила первая часть  ЕСН) и страховые взносы.

В 2005 году шкала ЕСН была изменена, базовая ставка пенсионных отчислений при этом снизилась с 26 до 20%. Выпадающие доходы были при этом частично компенсированы за счет исключения из участия в  накопительной компоненте работников, родившихся до 1967 года. Однако основная часть потерь (которые по оценкам  составляли 1,2% ВВП3 ) была покрыта за счет трансфертов из федерального бюджета. Тем самым пенсионная система  отошла от принципа финансирования трудовых пенсий исключительно за счет социальных взносов и соответственно был  открыт путь для неконтролирумого расширения пенсионных расходов.

В том же 2005 году появился новый  вид выплат некоторым категориям пенсионеров: в ходе монетизации  льгот часть «натуральных» льгот  была заменена на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), которые заняли существенную часть в общей структуре выплачиваемых  пенсий.

Основные  показатели пенсионной системы в 2002-2009 гг. приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Основные параметры российской системы трудовых пенсий

Приведенные данные показывают, что 2000-е  годы во многих отношениях следует  охарактеризовать как исключительно  успешные для пенсионного обеспечения. За 8 лет после начала реформы  реальные размеры пенсий удвоились (среднегодовой рост превысил 9%). Правда, средняя величина пенсии много лет (до 2008 г.) оставалась близка к прожиточному минимуму пенсионера, однако здесь  нужно учитывать, что в 2005 г. состав корзины для расчета прожиточного минимума был расширен.

Несмотря на впечатляющий рост величины пенсий, в 2010 году был введен в действие новый этап пенсионной реформы. К  важнейшим новациям можно отнести  следующие изменения.

• Реформирован единый социальный налог. ЕСН заменен системой социальных взносов, которые будут уплачиваться непосредственно во внебюджетные фонды (как это было до 2001 года). Регрессивная шкала с тремя ставками заменена единой ставкой, при установлении предельной заработной платы, на которые начисляются взносы. Этот предел будет ежегодно индексироваться в меру роста средней зарплаты в экономике. В 2010 году эффективная ставка осталась примерно неизменной, однако новый порядок предотвращает последующее падение эффективной ставки, которое неизбежно произошло бы при сохранении прежней шкалы ЕСН. Начиная с 2011 г., ставка пенсионных взносов повышена с 20% до 26%.

• Отменена базовая часть трудовых пенсий как их отдельная составляющая. Базовые пенсии преобразованы в условно рассчитываемую часть страховой пенсии, индексируемую с использованием общего коэффициента. В будущем планируется

связать ее размеры с длительностью трудового  стажа, таким образом будет полностью  ликвидирована первая компонента российской пенсионной системы.

• Пересчитаны пенсионные права, приобретенные до 1.1.1991 (проведена так называемая валоризация пенсионных прав). В 2010 г. выплаты по валоризации составили 1,1% ВВП, в 2011-2013 гг. они должны составить 1,0% ВВП.

• Пенсионерам, имеющим пенсию ниже прожиточного уровня для данного региона, обеспечивается социальная доплата до этого уровня. В 2010 г. сумма доплат за счет федерального бюджета оценивается в 0,1% ВВП.

Одновременно с реформированием  перечисленных и некоторых других элементов пенсионной системы проведено  повышение уровня пенсий. В частности, в декабре 2009 г. базовые пенсии индексированы  на 30%. Были повышены и другие виды пенсий. В целом результатом всех нововведений стало увеличение размеров трудовых пенсий на 45% и повышение коэффициента замещения для них до 37%. В результате, по оценкам Минздравсоцразвития, застрахованному  лицу при 30 годах уплаты страховых  взносов обеспечивается пенсию по старости не ниже 40% его утраченного заработка, что соответствует международным  минимальным нормам пенсионного  обеспечения.

Анализ проведенной реформы  показывает, что основным источником повышения уровня пенсий стало расширение их финансирования за счет привлечения  дополнительных финансовых ресурсов. На федеральный бюджет было возложено  финансирование выплат по валоризации, обеспечение социальной доплаты  до прожиточного минимума, компенсация  потерь связанных с решением отложить повышение пенсионных взносов для  некоторых секторов, а также финансирование резко выросшего дефицита пенсионной системы. Как показывают приведенные  в Таб.2 данные, за три года (2008-2010 гг.) пенсионный трансферт за счет общих  доходов бюджета вырос на 3,7 ВВП (с 1,5% до 5,2% ВВП). В 2011 году трансферт в пенсионный фонд несколько снижается, благодаря повышению ставок социальных взносов. Однако увеличение доходов внебюджетных фондов ведет к сокращению базы других налогов (в основном подоходного и на прибыль, поступающих в субфедеральные бюджеты). По оценкам Экономической экспертной группы социальные фонды получат от повышения ставок выигрыш 1,1-1,2% ВВП (в том числе пенсионный фонд 0,8-0,9% ВВП), однако региональные и местные бюджеты потеряют доходы на 0,4-0,5% ВВП. Иными словами, сокращение трансферта из федерального бюджета оплачено дополнительной нагрузкой на бизнес и изъятием части доходов из субфедеральных бюджетов.

Таблица 2 - Источники финансирования текущих и будущих пенсий

Источник: расчеты Экономической экспертной группы на основе данных Министерства финансов и ПФР 

* Предварительная  оценка 

** Закон  о бюджете ПФР

Говоря о долгосрочных последствиях пенсионной реформы 2010 года, необходимо учесть, что в ходе финансового  кризиса бюджетные доходы значительно  снизились и, по оценкам Экономической  экспертной группы, их реальная величина в будущем будет оставаться примерно на четверть ниже уровня, ожидавшегося до кризиса. Восстановление макроэкономической сбалансированности потребует сокращения расходов и наиболее вероятно оно  будет проводиться за счет статьи «Национальная экономика» (где легче  всего провести быстрое сокращение расходов). В ряде работ показано, что подобное перемещение финансовых ресурсов от «производительных расходов» (таких как инвестиции в инфраструктуру, образование) к «непроизводительным» (социальные трансферты) серьезно замедляет  экономический рост.

Подводя итоги анализа, можно оценить  проведенную реформу как «экстенсивную». Основным ее итогом, как отмечалось выше, стало повышение уровня пенсий за счет масштабного привлечения  дополнительных финансовых ресурсов (суммарная  доля всех ресурсов направляемых на финансирование пенсий за два года увеличилась более  чем в полтора раза). В то же время не была реализована ни одна мера, повышающая эффективность использования  пенсионных ресурсов. Более того, как  показано ниже, реформа не дала ответа на главную проблему пенсионной системы  – ожидаемое в ближайшие десятилетия  быстрое старение население. Результатом  реформы стало также снижение эффективности бюджетной политики из-за масштабного перемещения расходов в непродуктивную сферу.

3  ПЕНСИОННАЯ  РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 УЧАСТНИКИ  ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

Пенсионный Фонд Российской Федерации призван выполнять  функции по пенсионному обеспечению  граждан Российской Федерации. Первоначально  денежные средства в виде пенсионных отчислений поступают в Пенсионный Фонд России.

Деятельность Пенсионного  Фонда России регламентируется Положением «О Пенсионном Фонде Российской Федерации». Фонд призван осуществлять пенсионное обеспечение граждан. Это его  основная задача как самостоятельного финансово-кредитного учреждения, созданного  в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения  в Российской Федерации. Важна роль Пенсионного Фонда и как основного  субъекта обязательного государственного пенсионного страхования. Пенсионный фонд является гарантом реализации конституционного права граждан России на государственную  пенсию.