Автор работы: Пользователь скрыл имя, 20 Мая 2012 в 16:21, дипломная работа
Цель исследования состоит в разработке путей развития местного самоуправления в Республики Казахстан. Опыт стран Центральной и Восточной Европы выбран не случайно. Эти страны прошли тот же путь развития, что и страны бывшего Советского Союза. После распада социалистического лагеря в Казахстане происходили политические, социально-экономические и технологические процессы, аналогичные казахстанским, только на десять – пятнадцать лет раньше.
Исходя из поставленной цели, в данной дипломной работе решаются следующие основные задачи:
- изучение современного состояния развития местного самоуправления в странах центральной и восточной Европы, в частности, Казахстана, на основе Европейской Хартии о местном самоуправлении;
Введение
3
1
Теоретические аспекты местного самоуправления
5
1.1
Местное самоуправление: сущность и приоритеты развития
5
1.2
Особенности государственного управления. Задачи, функции, принципы государственного управления
14
1.3
Зарубежный опыт взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
26
2
Повышение эффективности органов государственной власти и органов местного самоуправления
34
2.1
Состояние и развитие местного самоуправления в Казахстане
34
2.2
Анализ эффективности органов государственной власти и органов местного самоуправления в РК
44
2.3
Развитие финансового механизма в области местного самоуправления
48
3
Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления
59
Заключение
65
Список использованной литературы
68
Приложение А (справочное)
70
Трактовка понятия «государственный служащий» в Законе «О государственной службе» узка и определяет данную категорию, как граждан Республики Казахстан, занимающих в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка РК, должность в государственном органе и осуществляющих должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.
На первый взгляд, Законом РК «О государственной службе» могут быть установлены границы влияния политических процессов, но именно политические государственные служащие несут ответственность за реализацию политических целей и задач, а административные – за надлежащее исполнение своих должностных полномочий. В этой связи, делается еще одно неверное предположение: унификация государственных должностей является условием улучшения системы управления. Реестр и унификация должностей проведены, а улучшения работы органов государственного управления не наблюдается. Бесспорно, что важное место среди мер, направленных на повышение компетентности и профессионализма государственных служащих, занимают формы обучения и уровень подготовки.
Состав административных и политических служащих зависит от решения Президента, так же, как и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается Главой государства по представлению уполномоченного органа по делам государственной службы.
Процесс прохождения административной государственной службы представляет собой динамику служебного статуса лица и его служебную карьеру в целом. Чертой, отличающей административного государственного служащего от политического, является содержание функций, полномочий и способ назначения и замещения должности.
На административную государственную службу возможно только после прохождения обязательного конкурсного отбора на вакантную административную должность и соответствия кандидата квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности. После прохождения необходимых процедур административный государственный служащий становится носителем определенных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством, которые оговорены в законе и должностных инструкциях. Кроме того, внеконкурсный отбор разрешен для политических государственных служащих, депутатов Парламента и маслихатов.
Успешное проведение демократических преобразований требует своевременного урегулирования взаимоотношений и распределения полномочий между центром и регионами. Основные региональные проблемы должны решаться на уровне местных органов власти. Таким образом, происходит постепенная демократизация основ государственного управления путем расширения участия граждан в нем и усиления подотчетности государственных органов населению.
Создаются возможности для появления на местном уровне новой элиты, которая сможет осваивать демократические навыки и функции, необходимые для участия в политической жизни страны.
Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрализована, местные органы могут лучше оценивать соотношение расходов и доходов, а также более гибко реагировать на потребности населения в рамках бюджетных ограничений.
Децентрализация способствует повышению эффективности работы правительства и центральных государственных органов, так как освобождает их от решения задач местного характера и позволяет сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне. В экономическом смысле децентрализация позволяет более рационально использовать государственные ресурсы.
В Казахстане, в состав которого входят регионы, столь различные по своему географическому положению, климатическим условиям и социально-демографическим характеристикам, централизованное предоставление услуг неэффективно. Неравномерность социально-экономического развития отдельных территорий Республики Казахстан, сложная производственная структура экономики, высокая зависимость результата проводимой макроэкономической политики от ее реализации на местном уровне обусловливают необходимость и значение децентрализации государственного управления в республике. Сделав первый шаг на пути к децентрализации, передав часть расходных обязанностей на региональный и местный уровень, центр должен сделать следующий шаг, передав региональным властям и муниципальным образованиям доходные источники. Его осуществление предполагает наличие определенных условий и предпосылок – экономических, правовых, политических, разработку и реализацию целенаправленной и обдуманной региональной экономической политики. Для получения желаемого результата требуются тщательно рассчитанные шаги по децентрализации государственного управления на основе научного обоснования ее общей концепции.
С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.
Регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту. Более того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, то есть обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе – в части выработки стандартов качества, нормативов, путем территориального перераспределения средств – должно участвовать в предоставлении социально-ориентированных услуг.
В Казахстане значительная часть расходов региональных бюджетов регламентируется республиканским законодательством. По приблизительным оценкам, около 30% расходов региональных бюджетов составляют расходы на исполнение законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов.
В Казахстане большинство налогов регулируется центром. Даже если региональные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.
Для измерения степени независимости региональных органов власти от вышестоящих бюджетов можно воспользоваться классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР (OECD). Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке снижения степени контроля региональных органов власти над доходными источниками):
1) региональные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;
2) региональные органы власти устанавливают только налоговую ставку;
3) региональные органы власти устанавливают только налоговую базу;
4) доходы, разделяемые на долевой основе:
а) пропорции разграничения доходов устанавливаются региональными органами власти;
б) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия региональных властей;
в) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;
г) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;
5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.
Анализ показывает, что степень независимости региональных бюджетов в РК значительно ниже, чем в других странах.
Оценить степень самостоятельности региональных бюджетов можно и на основании доли собственных доходов региональных органов власти в структуре доходов соответствующих бюджетов: чем выше доля собственных доходов в структуре доходов региональных бюджетов, тем выше степень децентрализации.
Качественный анализ показывает, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется центром. Таким образом, роль центральных органов власти в предоставлении бюджетных услуг в Казахстане гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов, исполняемых из центрального бюджета. Влияние центра на налоговую систему очень велико. По преобладающему большинству налогов база и ставка определяются центральным уровнем власти. Кроме того, значительная доля доходов региональных бюджетов (39%) поступает от регулирующих налогов, пропорции разделения которых между уровнями бюджетной системы также определяются центром. Таким образом, степень децентрализации в Казахстане оказывается значительно ниже, чем можно предположить, основываясь на доле расходов и доходов региональных бюджетов в бюджете государства.
В настоящее время в Казахстане происходит инвентаризация расходных обязательств и доходных полномочий различных уровней власти, и хочется надеяться, что в результате реформ Казахстан станет действительно демократическим государством, в котором органы местного управления и самоуправления обладают существенными полномочиями по предоставлению услуг своим жителям и собственными доходами, достаточными для предоставления этих услуг.
Заключение
Исследование опыта реформирования государственного управления и введение института местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы, позволяет сделать вывод о том, что в результате данных реформ достигнуты значительные успехи в решении насущных проблем и повышения уровня жизни населения.
Перед Казахстаном стоят не менее амбициозные задачи вступления в ВТО и вхождения в количество 50 самых развитых стран мира. То есть нам необходимо сделать резкий скачок, в том числе в сфере государственного управления, и повысить эффективность местного управления. Ныне существующая система местного управления в Казахстане, даже в условиях реформирования, к сожалению, не несет ответственности перед населением за уровень и качество предоставляемых общественных услуг, так как местные исполнительные органы иерархически подчинены сверху вниз, и это обусловливает их независимость от потребностей граждан, проживающих на той или иной территории. Нынешние представительные органы, маслихаты, по закону обладая широкими полномочиями, на практике занимают подчиненное акиматам положение и также оторваны от повседневных нужд населения.
Повышению эффективности местного управления в максимальной степени будут способствовать проводимые реформы в сфере государственного управления и введение института местного самоуправления в Республике Казахстан.
Анализ политических, социально-экономических и технологических предпосылок в Республики Казахстан свидетельствуют о том, что данные тенденции способствуют созданию полноценного местного самоуправления в стране.
Ценность изучения и анализа польского опыта самоуправления заключаются в том, что они позволяют предвидеть возможные препятствия и пути их устранения при введении самоуправления в Республики Казахстан. Так, в вопросах обеспечения создания и развития местного самоуправления в Казахстане главное внимание должно быть уделено повышению роли маслихатов как местных выборных органов. Необходимо для создания предпосылок для развития местного самоуправления в Казахстане вывести маслихаты из системы местного государственного управления и признать их органами местного самоуправления.
Следующим шагом будет создание предпосылок для финансового обеспечения местного самоуправления в рамках единой системы общегосударственных финансов. Необходимо также, прежде всего, четко определиться с тем, что на уровне любого населенного пункта будет только один бюджет – бюджет местного самоуправления (никаких параллельных бюджетов: местного бюджета и бюджета местного самоуправления), который должен являться частью бюджетной системы. Любой гражданин платит налоги один раз, поэтому бюджет, в который поступают эти налоги, и должен решать проблемы местных жителей.
Исходя из выше изложенного и опираясь на опыт европейских стран, Казахстану для реализации Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении» необходимо будет решать три блока вопросов.
1) Законодательный блок.
В данном блоке должны быть разработаны и приняты:
- Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении», регулирующий общие принципы функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействие с местными органами государственной власти;
- изменения и дополнения в законы и нормативные акты, регулирующие деятельность местных органов государственной власти;
- изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О выборах»;
- изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О собственности»;
- Закон Республики Казахстан «О разграничении полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления»;
- Закон Республики Казахстан «О минимальных государственных социальных стандартах»;
- модельные проекты положений «Об органах местного самоуправления», «О системе местного самоуправления» и другие;
- другие нормативно-правовые акты, необходимые для рамочного регулирования системы местного самоуправления в Республике Казахстан.
2) Финансово-экономический блок.
Данный блок должен содержать конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий. В этой связи нужен другой механизм совершенствования межбюджетных отношений, обеспечения органов местного самоуправления финансовыми ресурсами для выполнения своих полномочий. Внедрение гарантированных государственных социальных стандартов должно позволить осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных количественных показателей, что обеспечит прозрачность формирования системы трансфертов.
Внесение изменений в Налоговый кодекс по отнесению ряда налогов к категории местных и расширение прав органов местного самоуправления в установлении местных налогов и регулировании налоговых ставок могут укрепить доходную часть местных бюджетов.