Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РК

2) Еще один пример «внутренней» критики, приведшей впоследствии к изменению «траектории» перехода отмечен в Литве. Кардинальный пересмотр реформ начался в 1995 году, в результате чего ранее принятая двухуровневая система местного самоуправления была заменена на одноуровневую. Кроме того, сильной критике была подвергнута полнота и глубина реформ. По словам Газаряна (1995 год), развитие местных органов власти в первые пять лет не привело ни к улучшению коммунальных служб, ни к вовлечению населения в процесс принятия решений.

Такая критика имеет две причины. Во-первых, дискуссии по поводу административной структуры системы самоуправления имеют особое значение для партийных фракций, которые рассматривают эти изменения с точки зрения утраты или приобретения влияния. Во-вторых, те, кто считал реформы недостаточными, ощущали наличие «дефицита демократии» в ходе процесса; общественное мнение не принималось во внимание и не использовалось при разработке плана реформ местных органов власти.

3) И, наконец, стоит упомянуть пример Чехии. Эта страна провела довольно радикальные реформы институтов и механизмов местной демократии. Муниципалитеты стали отвечать за выполнение всех функций местного самоуправления; распределения властных полномочий между государственной администрацией и местными органами власти стало довольно четким. Тем не менее, споры о создании промежуточного уровня власти продолжались десять лет. Соответственно, с 2000 года эта концепция реализуется на практике.

Несмотря на относительно часто меняющиеся концепции, существуют общие направления и различные модели, которые можно классифицировать. В то же время не следует ожидать, что сильная связь между ними и последовательность сохраняется надолго.     

Процесс становления системы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы не был стихийным. Он был непосредственно инициирован и регулировался их центральными правительствами. Это обусловило успешную реализацию реформ.

В Чехии в 1990 году был принят закон «О муниципальных органах власти», согласно которому органы местного самоуправления получили полномочия не только политических, но и экономических субъектов. Следующий важный закон обязывал провести свободные всеобщие выборы в ноябре 1990 года. Эти законы создали основу для развития и внедрения эффективной системы демократического самоуправления на территории Чешской Республики в последующие годы. Конституция 1993 года провозгласила, что «принцип самоуправления для территориальных органов самоуправления гарантируется». Муниципалитет определяется как основная единица местного самоуправления. Конституция гарантирует, что независимое управление муниципальными образованьями осуществляется избираемыми ими собранием и советом. Закрепленное право граждан осуществлять контроль за деятельностью органов самоуправления, а именно за деятельностью мэра и членов совета (включая возможность инициировать процессы, ведущие к их отставке), считается твердой гарантией демократического управления. Муниципальный орган власти является независимым экономическим субъектом, закон гарантирует ему право собственности и финансовую самостоятельность.

Чехия успешно завершила первую фазу децентрализации государственного управления с передачей части полномочий местному самоуправлению. Местное самоуправление, основанное на принципах децентрализации, разукрупнения, разграничения полномочий, подконтрольности и участия в нем граждан, существует в 6244 чешских и моравских муниципалитетах. 

В Польше принятие в 1990 году закона «О местном самоуправлении» ознаменовало первый шаг реформы местных органов власти. В том же году прошли первые выборы в местные комитеты, в результате на муниципальном уровне (гмина -село, округ) были созданы местные самоуправления.

В апреле 1992 года Сейм (Парламент) принял Конституционный закон (так называемую «малую Конституцию»). Одновременно проводилась административная реформа органов государственной власти с целью сокращение количества воеводств, которых было слишком много для демократического и децентрализованного государства, и учрежден второй уровень местного самоуправления  - округа. Было опубликовано несколько вариантов нового административного деления, и этот процесс сопровождался бурными дебатами.   

В 1993 году после прихода к власти Альянса демократических левых партий, работа по реформе местных органов власти была остановлена.

В период 1994-1996 годов были приняты шаги по реформированию системы государственной власти. В этот период расширялись полномочия больших городов через передачу органам местного самоуправления некоторых полномочий государственных администраций и был принят Закон «О местном самоуправлении Варшавы» (1994 год). Тем не менее, создание второго и третьего уровней местного самоуправления было приостановлено.

В 1996 году возобновились работы по продолжению процесса административного деления страны на округа и воеводства. В результате бурных дискуссий появился отчет о принципах реформы: «Эффективное дружественное безопасное государство: программа децентрализации государственных функций и развитие местного самоуправления».

В 1997 году была принята Конституция, которая провозгласила, что органы местного самоуправления обеспечивают децентрализацию государственной власти. В ней утверждается, что основной единицей местного самоуправления является муниципалитет, в то же время закон «О местном самоуправлении» определяет и другие региональные уровни местного самоуправления. Конституция регулирует отношения между государственными администрациями и местным самоуправлением.

Местные самоуправления являются юридическими лицами и имеют право на собственность. На них полностью возложено предоставление коммунальных услуг для удовлетворения нужд местного населения. Государственные администрации также могут поручить местному самоуправлению выполнение дополнительных задач.

Как и в Чехии, в Польше учреждение муниципального уровня местного самоуправления является лишь первым этапом процесса децентрализации. Следующий этап состоит в создании более высоких уровней самоуправления. С 1 апреля 1999 года районы были учреждены как органы второго уровня местного самоуправления, области, регионы стали его третьим уровнем. Государственная администрация может также уполномочивать районы выполнять отдельные полномочия в соответствии с законодательством, однако они не имеют право вмешиваться в сферу деятельности муниципальных органов. Районы является юридическим лицом и может принимать местное законодательство. Деятельность органов местного самоуправления – районов курируется премьер-министром, а их финансовая деятельность регулируется региональной счетной палатой.    

Реформирование системы самоуправления в Венгрии также продолжалось в течение 90-х годов и происходило в два этапа. Первый этап начался с принятием парламентского закона «О местном самоуправлении» (1990 год), который создал правовую основу для осуществления процесса демократизации и реформы политической системы. Новая система начала действовать после принятия в 1990 году закона «О местных выборах» и его реализации.

Конституция и закон «О местном самоуправлении» признает право местных сообществ, включая самые мелкие поселения, на самоуправление в решении вопросов местного значения. Количество муниципалитетов равно 3149, в каждом из них избираются собственные представительные и исполнительные органы. В настоящее время местное самоуправление существует не только на уровне муниципалитетов, но и округов. Региональное самоуправление действует в 19 округах, столица имеет особый статус. Между двумя уровнями самоуправления не существует подчиненности. Согласно Конституции, все органы местного самоуправления имеют равные основные права. Органы регионального самоуправления не являются вышестоящими по отношению к муниципальным и не контролируют их решения. Различие между ними состоит в делегированных им административных полномочиях. Муниципалитеты ведают вопросами местного значения, регионы выполняют вспомогательную функцию, решая проблемы регионального характера и те хозяйственные вопросы, которые муниципалитеты не могут решить самостоятельно.

В Словакии децентрализация государственного управления также проходила в два этапа. На первом были созданы органы местного самоуправления в 2883 муниципалитетах (считая с 1990 года), и в настоящее время создается еще один уровень – региональное местное самоуправление, статус которых был предусмотрен Конституцией. Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением, избранные мэры возглавляют муниципалитеты. Муниципалитет / регион является юридическим лицом, независимо управляющим своим имуществом и финансами.

Программа государственной политики Словакии (1998 год) определяет направление дальнейших реформ: «Основываясь на анализе и в соответствии с принципами Европейской хартии, Правительство будет продолжать процесс децентрализации в сфере передачи полномочий от местных органов государственного управления региональным органам местного самоуправления. После передачи полномочий проблема их финансовой независимости будет решена таким образом, чтобы ограничить государственное вмешательство через систему ассигнований в пользу финансовой независимости муниципалитетов с целью определения и увеличения стабильных источников финансовых поступлений».

Во всех страна Центральной и Восточной Европы различают два типа полномочий у органов местного самоуправления.

1) Собственные полномочия являются той сферой, в которой органы местного самоуправления должны исполнять определенные государственные обязательства. Решения, принимаемые ими в этой области, не могут быть отменены ни одним органом государственной администрации (органы районного уровня могут только приостановить приведение в исполнение таких решений), за исключением Конституционного суда и Парламента.

2) Делегируемые полномочия включают функции, которые органы государственной администрации передают органам местного самоуправления, и исполнение которых контролируется районными органами власти.

Во всех странах Центральной и Восточной Европы в настоящий момент успешно завершен первый этап децентрализации. Вместе с проведением местных экономических реформ были созданы и успешно развиваются новые демократические системы местного самоуправления. Все эти изменения происходили в условиях экономического кризиса и государственного преобразования, которые, по-видимому, во всех этих странах находятся на подъеме. К тому же введены многочисленные необходимые элементы реформ в сфере управления, которыми не придавалось внимание. В настоящий момент на втором этапе децентрализации в этих странах создаются второй и третий уровни местного самоуправления.

Однако эти системы находятся в состоянии постоянных изменений, что особенно отражают попытки реформировать территориальное управление и упорядочить предоставление коммунальных услуг. Поэтому пока еще нельзя установить фиксированные систематические отличительные признаки. Остальные страны бывшего советского блока, не входящие в исследуемый регион, могут присоединиться к этой группе в ближайшем будущем. В совокупности текущая фаза развития стран и не совпадающие черты их систем в переходный период могут повлиять на другие страны.

Конечно, это верно только в отношении институциональных аспектов местного развития. С социальной точки зрения становятся очевидными многие факторы. Причины социальных последствий перемен коренятся в конкретных обстоятельствах; национальные конфликты и неравенство регионов имеют большое влияние на системы и механизмы местного самоуправления.

Не учитывая социальные факторы, все внимание сосредоточено на административных вопросах. Процесс исследуется на основе системного формирования и методов, выбранных для конструирования моделей и структур учреждений по социальной работе на местном и региональном уровне.

Что является типичным для этого процесса? Каковы основные общие черты? И какие отличия существуют между членами группы? К стабильным общим элементам реформ относятся следующие:

- особое внимание органам базового уровня (муниципалитеты или интегрированные единицы);

-         демократическая внутренняя схема;

-         появление альтернативных форм предоставления;

- финансовая и налоговая реформа на территориальном уровне (в разной степени).

Эти страны достигли такого уровня к концу 90-х годов; общими для них являются направление и темп их системного развития. На базовом уровне отмечаются четкие различия в выборе вариантов. В северно-европейской модели отказались от слияния. Другая классическая ситуация основана на традиционной южно-европейской модели, при которой на базовом уровне гарантируется автономия, но в то же время на региональном уровне осуществляется государственный контроль. В Польше представлена третья модель, в рамках которой одновременно произошла умеренная интеграция, и были созданы органы власти среднего звена.

В общем, и целом, характерные различия были отмечены в основном в структуре и, в меньшей степени, в выбранных моделях. На этом этапе развития отмечается определенная изменчивость курса. Переходной период пока продолжается, но альтернативные варианты уже достаточно четко определены. На следующем этапе выбор среди этих вариантов окажет сильное воздействие на окончательные структуры указанных систем местных органов власти.

Анализ опыта стран Центральной и Восточной Европы позволяет выделить несколько ключевых факторов успешной децентрализации.

Необходимое базовое законодательство, которое определяет правовые рамки создания демократического местного самоуправления, охватывает, в первую очередь:

- изменения в Конституции (принятие новой Конституции или радикальное изменение предыдущей);

- законы о местном самоуправлении, направленные на систематизацию основных правил и норм новой системы, включающие две главные составляющие – описание структуры и регулирование деятельности;

- законы о свободных выборах, определяющие систему и процесс выборов.

Следующий набор общих правовых вопросов, определяющих рамки полномочий местных органов власти, включает в себя законы: