Роль органов казначейства в системе исполнения бюджета

По  существу  Казначейство  Франции  не  является  организацией,  отдельной  от  государства.  Это  государство,  рассматриваемое  в  качестве  кассира  и  банкира.  В  качестве  кассира  Казначейство  оперирует  денежными  средствами,  выполняя  распоряжения  других  органов.  Но  Казначейство  -  это  также  государство,  выступающее  в  качестве  банкира  и  на  этом  основании  оно  пользуется  известной  независимостью,  которой  не  было  бы,  если  бы  оно  выступало  в  роли  простого  исполнителя  указаний  администрации.  Казначейство  собирает  капиталы,  выпускает  займы,  предоставляет  ссуды,  дает  гарантии  и  наблюдает  за  денежным  обращением.  Все  это  наглядно  подтверждает  многозначность  понятия "казначейство"  во  Франции.

Теперь  рассмотрим  функции,  выполняемые  Государственным  Казначейством  США.

Казначейство  США  было  учреждено  в  1789  году.  В  то  время  оно  лишь  регистрировало  доходы  и  расходы,  а  также  осуществляло  кассовое  обслуживание  федерального  бюджета.  Сегодня,  кроме  этих  функций,  также  выполняемых  Казначейством  Франции  и  органами  федерального  казначейства  Российской  Федерации,  на  Казначейство  США  возложено  множество  других  функций.

Государственное  Казначейство  в  США,  как  во  Франции  и  в  России,  осуществляет  управление  государственным  долгом,  выпуская  в  обращение  три  крупные  категории  обязательств  Казначейства  США:  рыночные  ценные  бумаги,  нерыночные  ценные  бумаги  и  специальные  выпуски.

Наиболее  распространенный  тип  рыночных  ценных  бумаг - казначейский  вексель,  имеющий  срок  погашения  91  день.  Хотя  Казначейство  также  регулярно  выпускает  шестимесячные  и  годовые  векселя,  иногда  выпускаются  и  векселя  со  сроками,  меньшими,  чем  91  день.  Еженедельно  распродаются  трех-  и  шестимесячные  векселя  и  ежемесячно  идут  продажи  новых  годовых  векселей.  С  1970  года  минимальный  номинал  векселя  равен  10000  долларов.  В  сентябре  1986  года  за  33  выпуска  в  обращение  вышло  векселей  с  различными  сроками  погашения  на  410  млрд.  долларов.  Федеральный  Резервный  банк  Нью-Йорка  продает  казначейские  векселя  по  понедельникам,  каждую  неделю.

Основными  типами  нерыночных  ценных  бумаг  правительства  США,  выпускаемых  Казначейством,  являются  сберегательные  облигации,  иностранные  правительственные  серии  и  серии  местных  органов  власти  и  правительств  штатов.  Продажу  и  погашение  сберегательных  облигаций  проводят  для  Казначейства  коммерческие  банки,  корпорации,  сберегательные  учреждения  и  почтовые  конторы.

В  последние  годы  Государственное  Казначейство  США  начало  продавать  свои  ценные  бумаги  в  форме  книжной  записи, то  есть  сохраняя  запись  о сделке,  вместо  того,  чтобы выдавать  сертификаты.  Отмена  бумажных  сертификатов  уменьшает  издержки  Казначейства  на  их  печать  и  упраздняет  проблему  подделок.

Общее  количество  платежных  средств  Государственного  Казначейства  США  состоит  главным  образом  из  монет,  небольшого  числа  банкнот  США  и  некоторого  количества  иных  бумажных  денег  в  процессе  их  изъятия  из  обращения.  Монеты,  в  настоящее  время  (как  и  во  Франции) -  это  единственный  вид  платежных  средств  Государственного  Казначейства,  выпускаемый  в  обращение.  Прибыль,  полученная  Казначейством  от  чеканки  монет  является  важным  источником  дохода  и  направляется  на  нужды  федерального  правительства.

Казначейство  США  хранит  золотой  запас  в  местечке  Форт - Нокс,  штат  Кентукки.  Золотой  запас  Казначейства  оценивается  исходя  из  установленной  цены:  42  доллара  22  цента  за  одну  тройскую  унцию.  До  1971  года  государственное  Казначейство  США производило куплю - продажу золота  по  цене  35  долларов  за  одну  тройскую  унцию.  В 1971  году  было  объявлено,  что Казначейство  США  прекращает  операции  подобного  рода.  С  тех  пор  величина  золотого  запаса  практически  неизменна.  Последние  изменения  официальной  цены  золота  отмечались  в  период  с  1974 - 76  г.г.,  когда  Казначейство  США  было  вынуждено  продавать  с  аукциона  золотые  слитки  как  гражданам  США,  так  и  иностранным  представителям,  фирмам  и  банкам,  изо  всех  сил  стараясь  поддержать  на  фиксированном  уровне  обменный  курс  доллара  относительно  валют  ряда  других  государств¹².

Кроме  этого,  Государственное  Казначейство  США  играет  ведущую  роль  в  определении  характера  действий  и  времени  валютных  интервенций,  которые  воплощаются  в  жизнь  Федеральной  Резервной  Системой.  Для  проведения  валютных  интервенций  на  внешних  валютных  рынках  с  целью  оказания  воздействия  на  обменный  курс  доллара  или  обеспечивая  какое - либо  иное  государство  необходимым  количеством  нужной  ему  валюты  для  покрытия  дефицита  внешнеторгового  баланса,  Государственное  Казначейство  США  обычно  прибегает  к  продаже  специальных  прав  заимствования  (СДР)  и  иностранной  валюты.

Государственное  Казначейство  США  приобретает  СДР  через  Международный  Валютный  Фонд,  а  также  посредством  разнообразных  операций  на  внешних  валютных  рынках  на  межправительственном  уровне.  Получив  в  свое  распоряжение  СДР,  Казначейство  США  вправе  выпустить  соответствующие  сертификаты  и  поместить  их  в  Федеральные  Резервные  банки.  Обычно  Казначейство  США  выпускает  несколько  меньшее  количество  сертификатов  СДР,  чем  позволяет  имеющаяся  возможность.  Расчеты  и  операции  по  ним  между  Федеральными  Резервными  банками  и  Казначейством  США  принимают  форму  книжной  записи.

Таким  образом,  Казначейство  США  является  организацией,  которая  осуществляет  валютное  регулирование  и  проводит  гибкую  денежно - кредитную политику,  может оказывать посредством своих  операций  с  казначейскими  векселями  влияние  на  ставку  банковского  процента,  оказывает  воздействие  на  банковские  резервы.  В  трудные  времена,  когда  резервы  уменьшаются. Казначейство  может  облегчить  положение,  увеличивая  размеры  государственных  депозитов,  приобретая  государственные  облигации.  Все  это  свидетельствует  о  том,  что  Государственное  Казначейство  США - важное  звено  в  финансовой системе США.

3.2. Проблемы  организации казначейской системы,  пути 

                                                          решения

Говоря  о  развитии  казначейской  системы,  следует  иметь  в  виду,  что  перед  ней  стоит  множество  проблем.

Остро  стоит  вопрос  по  преодолению  текучести  кадров  территориальных  органах  федерального  казначейства  и  прежде  всего  квалифицированных  специалистов.  Одной  из  главных  причин  такого  положения  является  низкий  уровень  оплаты  труда  работников  казначейства  по  сравнению  с  другими  работниками  финансовой  системы.  При  этом  органы  федерального  казначейства  в  отличие,  скажем,  от  налоговых  органов,  не  имеют  иного  источника  финансирования,  кроме  федерального  бюджета.

Пройдя тяжелый, длившийся пятнадцать лет путь, федеральное казначейство реально увидело, что невозможно навести порядок во взаимоотношениях с бюджетополучателями, поскольку абсолютно неясны границы сектора государственных финансов и неточно определены границы федерального,  регионального и муниципального секторов. Поэтому необходимо:

1. прекратить практику софинансирования по смете расходов бюджетных учреждений из разных уровней бюджетной системы;
2. установить жесткие сметы расходов для всех бюджетных учреждений, организаций и государственных органов;
3. разобраться со всеми случаями, когда учреждение открывает лицевые счета в казначействе, но при этом отсутствует в реестрах бюджетополучателей соответствующих главных распорядителей;
4. юридическим службам федерального казначейства проанализировать уставы тех учреждений, которые открывают счета в казначействе, хотя это и не является непосредственной обязанностью казначейства, но другого выхода нет.

Постановлением  Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р была утверждена федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» (далее – Программа), целями которой, в числе прочего, стали:

повышение качества и эффективности государственного управления на основе организации межведомственного  информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и коммуникационных технологий;

обеспечение защиты и безопасности данных, используемых для целей государственного управления, прав граждан на защиту персональных данных и реализацию их законных интересов при информационном взаимодействии с органами государственной власти;

устранение  дублирования сбора органами государственной  власти данных, снижение для населения  и организаций издержек, связанных  с их предоставлением;

придание официального статуса электронным формам взаимодействия, обеспечение подлинности и достоверности информации в процессах электронного взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями путем использования электронной цифровой подписи;

увеличение  эффективности управления посредством  внедрения информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов  государственной власти;

повышение уровня квалификации и профессиональной подготовки сотрудников органов государственной власти в сфере использования информационных и коммуникационных технологий.

С 2007 г. реализуется  второй этап Программы, подразумевающий  непосредственное тиражирование и  широкое распространение решений, заложенных на первом этапе, в том  числе по обеспечению электронного документооборота¹³.

Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р в Концепцию административной реформы в Российской Федерации  в 2006–2010 гг. были внесены изменения, которые предусматривают разработку правовых и организационных механизмов, обеспечивающих эффективное электронное взаимодействие получателей государственных услуг с органами государственной власти, которые предоставляют такие услуги, в том числе с использованием электронных документов, удостоверенных электронной цифровой подписью. Одной из целей административной реформы является организация предоставления государственных услуг в электронной форме. Приказом Мининформсвязи России от 11 марта 2008 г. № 32 утверждено Положение об общероссийском государственном информационном центре, поддерживающем взаимодействие информационных систем органов государственной власти между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами в интересах оказания государственных услуг в электронном виде гражданам и организациям¹⁴.

 Однако в  результате работы органов Федерального  казначейства по развитию электронного  документооборота в 2005–2008 гг., в  некоторых случаях возникает  барьер непонимания клиентов  и их недоверие к электронному документообороту и электронным цифровым подписям как таковым.

Одним из условий  повышения качества и эффективности  работы органов казначейства со средствами бюджетных организаций является создание и внедрение принципиально нового комплексного программного продукта – автоматизированной системы Федерального казначейства, и одной из основных задач этого процесса является сохранение и дальнейшее развитие возможностей электронного документооборота. 

Ее создание обусловлено необходимостью обеспечения  единого порядка организации документооборота, сокращения времени и повышения безопасности передачи документов, организации надежного единого пространства и хранения документов, а также усиления контроля исполнительской дисциплины.

Ее основными функциями должны быть: учет электронных документов различных видов, создание архива с организацией информационно-поискового обслуживания, а также организация коллективной работы с электронными документами, включая многопользовательский доступ к информации и текстам документов в соответствии с правами пользователей и обеспечение совместной работы над проектами документов.

В ближайшем  будущем  взаимодействие с Казначейством России в электронном виде для многих организаций – участников бюджетного процесса будет востребованным, а в некоторых случаях – просто необходимым.

Все проблемы, перечисленные  выше, со временем неизбежно будут  решены. Федеральное казначейство уверенно смотрит в будущее и сознает  важность своей роли в структуре  электронной России.

На  фоне  Франции и  США,  Казначейство  Российской  Федерации  выглядит  довольно  бледно.  Но  необходимо  помнить  и  о  том,  что  его  воссоздание,  а  по  существу  создание  заново,  началось  только  несколько лет назад.  Можно выразить  надежду,  что и в нашей стране  Казначейство  после  принятия  соответствующих  законодательных  актов  получит  большую  самостоятельность  в  принятии  решений  и  станет  не  только  государственным  органом,  выполняющим  указания  Правительства,  но  и  органом,  принимающим  участие  и  также  разрабатывающим  самостоятельно  мероприятия  по  проведению  финансовой  политики  (в  том  числе  в  валютной  сфере - как  в  США,  в  сфере  предоставления  кредитов  предприятиям  перспективных  отраслей  промышленности - как  во  Франции,  а также в сфере отношений с международными  финансовыми организациями  и  управления  золотым  запасом  страны),  направленной  на  повышение  благосостояния  России.