Нормативно-правовые основы для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде

Действительно, с глобализацией  информационных технологий коммерческие организации и компании, а также  организации некоммерческого сектора  предоставляют услуги физическим и  юридическим лицам, которые раньше предоставляли только органы государственной власти.

Так Google Earth отчасти вытеснил карты государственных структур, создающих земельный кадастр, программа  для теле- и видеосвязи Skype позволяет  общаться online, используя компьютер  или средства мобильной связи, что  раньше было возможным только с использованием специальных линий связи. "Навигационные системы GPS заменяют официальные планы улиц. Мы видим, как переплетаются задачи государства, экономики и частного сектора". Однако, государственные органы власти, с присущей им осторожностью, не спешат перенимать коммерческие проекты для решения государственных задач. И в этом случае пример Австралии - показатель успешной инновации в системе государственного менеджмента.

Вернемся к  российской ситуации с созданием  регламента для государственных  услуг. Чем опасна при оказании государственных услуг концентрация только на органах исполнительной власти? Это увеличивает риски всей системы, государство, по сути, становится монополистом в сфере предоставления услуг для граждан и юридических лиц. А что делать, когда в рамках так называемого одного окна несколько органов исполнительной власти и несколько публичных услугодателей будут предоставлять административную услугу и произойдет сбой в процессе? А что делать, если это еще будет в рамках так называемого электронного правительства, или сервисного государства? Ответ не очевиден, размеры ущерба системы сложно оценить (пока и сама система не создана), однако даже на уровне концептуального создания системы "электронное правительство" необходимо иметь ввиду и такой сценарий.

Если уполномоченные органы власти предоставляют государственные  или муниципальные услуги, то необходимо определить их правовой статус, в частности, согласно европейскому праву они относятся к общественно значимым услугам. В этой связи получатели услуг являются услугополучателями, а уполномоченные органы власти и организации и предприятия (предприниматели), которые имеют право предоставлять такие услуги, - услугодателями. Поэтому услугополучатель не является заявителем, и с ним необходимо заключить типовой договор на предоставление государственных или муниципальных услуг, содержащий императивные нормы и общие условия для всех услугополучателей.

Обратимся также  к проекту федерального закона "О  гусдарственных (муниципальных) услугах". Согласно тексту проекта "государственные (муниципальные) услуги - услуги, которые  предоставляются физическим лицам  и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции" [10].

Понятие государственных  услуг отделено от понятия государственных  функций. "Государственные (муниципальные) функции - деятельность федеральных  органов исполнительной власти, органов  управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или местных администраций по выдаче разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и (или) конкретных действий, регистрации актов, документов, прав, объектов, ведению информационных ресурсов и выдаче информации из них, а также осуществлению проверок" [10].

Правообеспечение  физических и юридических лиц  органами исполнительной власти (ОИВ) предусматривает, что они обязаны  выполнить требования граждан при  их обращении за реализацией своих конституционных прав и законных интересов, а также содействовать при выполнении ими своих конституционных обязанностей. В этом случае исполнительный орган власти выступает как услугодатель властных услуг, а гражданин - как услугополучатель, а на их взаимодействие должно распространяться действие Закона РФ "О защите прав потребителей".

Логичным будет  предположение, что в такой ситуации исполнительные органы власти могут  избавиться от несвойственных им функций (например, по уборке мусора, жилищно-коммунальному обслуживанию) и передать эти общественно значимые услуги предпринимателям, которые уже должны предоставлять их в виде публичных услуг. Тогда ОИВ смогут сосредоточиться на административных, информационных и социальных услугах.

Для правильной классификации государственных (общественно  значимых) услуг необходимо рассмотреть  следующую схему. В любой услуге взаимодействуют три субъекта:

1. Услугополучатель;

2. Услугодатель;

3. Плательщик  услуги.

По субъекту услугодателю общественно значимые услуги можно классифицировать на органы исполнительной власти, включающие федеральные, региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и иные (общественные организации, предприятия и иные организации, бюджетные учреждения и иные бюджетные организации). Субъект, предоставляющий услугу, не определяет вид услуги.

Услуга по определению  не может быть безвозмездной, поэтому  необходимо выявить источники финансирования. Хотя для конкретного услугополучателя услуга может быть бесплатной или с частичным покрытием цены.

Существует три  источника финансирования - государственный  и муниципальный бюджет, бюджет общественных организаций и иные (финансовые средства физических и юридических лиц). Цены на услуги устанавливаются в соответствии с тарифами на расход ресурсов, а тарифы на услуги могут быть рыночными, регулируемыми и нулевыми.

Из услугополучателей  можно выделить следующие группы:

1. Потребители  (физические лица), которые потребляют  процесс предоставления услуги  для личных целей

2. Приобретатели (юридические лица), которые приобретают процессы предоставления услуг для рыночных целей

3. Органы исполнительной  власти, которые приобретают услуги  для собственного применения, для  трансферта для социально незащищенных  людей и для государственных  и муниципальных нужд.

Подведём итоги  первого параграфа. По существу, общественно  значимые услуги можно рассматривать как значимые для государства и муниципалитетов, так и представляющие значимость для конкретных физических лиц и их объединений и для бизнеса. Государство и муниципалитеты должны брать на себя только необходимые и достаточные функции и освобождаться от несвойственных для них целей и соответственно функций как средств достижения целей.

Под сложными властными  услугами понимаются услуги, которые  состоят из различных видов властных услуг и предоставляются различными видами и уровнями власти и разными категориями исполнителей. Наличие субординации, отсутствие механизма согласованного распределения полномочий и стимулов у исполнителей властных услуг дают основание предполагать, что все это не позволяет реализовать намеченные цели в режиме обычной "ручной" технологии (слишком велик "человеческий фактор" в процессе предоставления госуслуг).

Единственным  путем остается создание электронных  технологий для информационных и  административных услуг. Однако на этом пути необходимы стандарты на процессы предоставления властных услуг в электронном виде. А для этого предварительно нужно формализовать процессы предоставления услуг в бумажных стандартах, что также является сложной задачей в ходе всей административной реформы, так как требует очень жесткой систематизации всей деятельности органов власти разного уровня. Практика показывает, что электронное правительство создают уже пять лет, а место Российской Федерации в списке стран с электронным правительством все время ухудшается. Отсутствие методологии для решения общих задач приводит к тому, что частные решения оказываются несостыкованными. Стандарт - это, прежде всего, форма, с помощью которой осуществляются совместимость, взаимозаменяемость и унификация.

 

2.2 Функциональные  особенности государственных порталов по предоставлению государственных услуг

В настоящий  момент по интернет-адресу www.gosuslugi.ru действует  Федеральный портал по предоставлению государственных услуг.

Он разрабатывался с января 2009 г. и был открыт для  общего доступа после принятия пакета следующих документов, которые и стали основной нормативно-правовой базой для работы данного портала:

1. Постановление  Правительства Российской Федерации  № 478 от 15 июня 2009 года: "О единой  системе информационно-справочной  поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет"

2. Распоряжение  Правительства Российской Федерации  №1551-р от 17 октября 2009 года: "План  перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг в электронном виде"

3. Распоряжение  Правительства России от 17.12.2009 г.  № 1993-р: "Утвердить сводный  перечень первоочередных государственных  и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями". Отчеты о реализации электронных правительств в странах ЕС позволяют сделать вывод, что, даже учитывая различные подходы к реализации, сами элементы создаваемых инфраструктур аналогичны.

К ним относятся:

- единые стандарты  и единая архитектура,

- порталы государственных услуг,

- сетевая инфраструктура;

- единая вертикально  интегрированная система центров  обработки данных,

- система интеграции  и пересылки электронных сообщений,

- система идентификации  и авторизации и.т.д.

Что в этой области  происходит в России? В подготовленном к заседанию Государственного Совета Российской Федерации в декабре 2009 г. докладе президенту РФ говорится о базовой инфраструктуре, которая должна создаваться в России и которая обеспечит возможность предоставления услуг в электронном виде.

Таблица 1. Уровень  внедрения регионами систем "электронное  правительство"

Элемент инфраструктуры	Доля регионов
Порталы государственных  услуг	56,0%
Портал органов  государственной власти (ОГВ)	84,0%
Портал государственных  закупок	88,0%
Региональный удостоверяющий центр	40,0%
Система идентификации  организаций и персональных данных граждан при обращении в ОГВ  по электронным каналам связи (аналог персональной электронной карты  гражданина)	12,0%
Система межведомственного  электронного взаимодействия, используемая для оказания услуг (функций)	28,0%
Информационные  киоски (инфоматы)	52,0%
Центры обработки  данных	40,0%
Электронная (социальная) карта	32,0%

Для того, чтобы  ответить на вопрос о готовности отдельного региона или муниципалитета к предоставлению услуг в электронном виде можно более подробно остановиться на каждом элементе данной таблицы. Мы в рамках данного обзора уделим внимание нескольким видам порталов государственных услуг. На рисунке 1. приведена для демонстрации главная страница федерального портала.

Рисунок 1.Главная  страница Федерального портала gosuslugi.ru

В России 15 декабря 2009 года единый федеральный оператор электронного правительства "Ростелеком" открыл Портал государственных услуг  Российской Федерации [16], а распоряжением Правительства РФ № 1555 от 17 октября 2009 года [18] для федеральных ОГВ установлены 5 этапов и сроки работы с порталом госуслуг от размещения справочной информации до предоставления услуг в электронном виде. О них мы писали в первой главе работы.

В ходе видеоконференции, проведенной 10 декабря 2009 года вице-премьером  правительства РФ Собяниным С.С., министр экономического развития РФ Набиуллина Э.С. озвучила следующие  данные: по состоянию на 1 декабря  в регионах действовало 25 порталов госуслуг на основе типового решения минэкономразвития и 12 нетиповых решений.

Минэкономразвития РФ рекомендует регионам использовать типовую разработку портала компании Ланит. Однако, при его внедрении  требуется помощь либо разработчика, либо другой ИТ-компании в разворачивании программного обеспечения во всех региональных органах власти и в муниципальных образованиях.

C декабря 2009 г. по настоящий момент ряд  регионов находятся на стадии  подписания соглашения с минэкономразвития  РФ о передаче этого типового  решения (сроки отодвигаются в связи с ожиданием выхода весной 2010 года новой версии).

Два следующих  элемента инфраструктуры электронного правительства - портал государственных  закупок и государственный Удостоверяющий центр электронной подписи, - цифровая подпись придает юридическую значимость информационному обмену.

Другой элемент  инфраструктуры - система идентификации  организаций и персональных данных граждан при обращении в органы государственной власти по электронным  каналам связи.

Это важнейший  элемент системы, позволяющий идентифицировать пользователей Интернет с конкретным заявителем, который попытается получить доступ в государственные базы данных. При этом используются данные о них, ранее зафиксированные в каких-либо автоматизированных реестрах и регистрах (например, при подаче заявок на получение льгот, на награждение, на регистрацию и т.д.). Также, этот элемент инфраструктуры позволяет идентифицировать друг друга госслужащим, находящимся в информационном взаимодействии между собой.