Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

Разработка и утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности республиканского бюджета и подведомственных учреждений, а также оперативной отчетности о ее состоянии и основных кредиторах позволяет повысить оперативность реагирования и эффективность принятия мер по устранению и предупреждению возникновения просроченной кредиторской задолженности. Результатом реализации мероприятий по данному направлению реформирования является формирование системы мониторинга и учета кредиторской задолженности республиканского бюджета и подведомственных учреждений, ликвидация и предупреждение возникновения просроченной кредиторской задолженности.

Мероприятие 15. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов

В соответствии с федеральным законодательством в РСО-А установлены льготы по уплате региональных налогов - транспортного налога и налога на имущество организаций и, кроме того - в виде пониженной ставки (13,5%) налога на прибыль в части, зачисляемой в республиканский бюджет.

За период с 2005 года динамика объема предоставления налоговых льгот показывает равномерное снижение (с 35,8 до 14,1 млн.рублей в 2008 году) после скачка 2006 года, обусловленного как введением новых льготных категорий, так и изменением распределения налога на имущество.

Относительно масштабов бюджета предоставление льгот составляет всего 0,1 % расходов, относительно налоговых доходов – 0,3%, что намного ниже порога, установленного в качестве целевого ориентира Программы реформирования региональных финансов (5% налоговых доходов).

В общем объеме налоговых льгот наибольший удельный вес занимает льгота по налогу на имущество организаций - 73% в 2007-2008 годах.

Ставка налога установлена на максимальном уровне – 2,2%.

Распределение между уровнями бюджетной системы изменялось с 2006 года: в 2005 году налог распределялся в равных долях  между местным и республиканским уровнями, с 2006 года налог полностью поступает в республиканский бюджет. Этим, в частности, объясняется возрастание объема предоставляемых льгот с  2006 года.

Доля льгот по транспортному налогу в 2007 и 2008 годах составляет 27% от общего объема предоставляемых льгот.

С 2005 года транспортный налог в полном объеме поступал в республиканский бюджет, поэтому изменение динамики предоставляемых льгот не связано с изменением распределения налога  между республиканским и местным уровнями.

Ставка транспортного налога увеличена по сравнению с уровнем  указанным в Налоговом Кодексе – для легковых и грузовых автомобилей в сторону усиления прогрессивности обложения, что было сделано как в целях мобилизации доходов в  бюджет Республики, так и в целях усиления социальной справедливости – максимального обложения более мощных (более дорогих) автомобилей (при том, что почти все отечественные автомобили подпадают под обложение по минимальной ставке).

Кроме того, налоговые ставки уменьшаются в зависимости от срока полезного использования транспортных средств: свыше 10 лет – на 20 %, свыше 15 лет – на 50%, свыше 20 лет - на 70%.

Последний раз размер ставки налога был изменен с 2005 года, в связи с чем динамика объема льгот возросла в 1,8 раза с 2004 на 2005 год.

В соответствие с законодательством РСО-А льгота по налогу на прибыль организаций предоставляется в виде снижения ставки налога до 13,5% общественным организациям инвалидов, предприятиям, учреждениям и организациям, находящимся в их собственности, уставный капитал которых состоит полностью из вклада общественных организаций инвалидов; предприятиям, учреждениям и организациям, в которых инвалиды составляют не менее 50 процентов от общего числа работников.

Однако в 2007-2008 годах льгота фактически не предоставлялась в связи с отсутствием прибыли у предприятий, которым предоставлена данная льгота.

Кроме того, предоставление льгот предусмотрено Законом № 8-РЗ от 15 апреля 2000 года «Об инвестиционной деятельности в Республике Северная Осетия – Алания». В соответствие с Законом инвесторам, осуществляющим инвестиционную деятельность на территории РСО-А должны предоставляться налоговые льготы по налогу на прибыль и имущественному налогу. Однако, в связи с низкой бюджетной обеспеченностью республиканского бюджета данная льгота фактически не предоставляется.

В процессе реализации Программы были разработаны и по состоянию на 1 июля 2009 года утверждены «Порядок ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот» и «Порядок запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности»20.

Порядок ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот включает  в себя:

• характеристику понятий бюджетная и социальная эффективность;
• последовательность действий Министерства финансов РСО-А и их содержание при оценке бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;
• сроки предоставления и перечень информации, которые предоставляют налогоплательщики, претендующие на получение налоговых льгот (пользующиеся налоговыми льготами);
• методику оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот.

При оценке бюджетной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот используются 2 критерия:

1. оценка экономической эффективности от инвестиционной деятельности организаций
2. оптимизация расходов бюджета, которая предусматривает сокращение встречных финансовых потоков при одновременном снижении налоговой нагрузки на организации. В данном случае рассчитывается коэффициент эффективности от снижения налоговой нагрузки.

Для оценки социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот организации принимается во внимание критерий повышения уровня жизни населения.

Налоговые льготы могут быть предоставлены (сохранены), или использование считается эффективным в первую очередь в случае направления организациями, которым предоставляются налоговые льготы, высвобождающихся средств на создание дополнительных рабочих мест, улучшение условий и охраны труда, повышение экологической безопасности.

В отношении физических лиц, которые имеют особые заслуги перед обществом, о которых свидетельствуют правительственные награды, почетные звания, награды и почетные звания, учреждаемые органами государственной власти РСО-А, удостоверения участников боевых действий и ликвидации катастроф техногенного характера, сумма бюджетного эффекта от предоставления льгот признается равной сумме предоставленных льгот. Аналогичный подход к проведению оценки используется в отношении налоговых льгот физическим лицам, которые могут быть отнесены к социально незащищенным категориям населения (дети, пенсионеры, инвалиды и другие категории).

Эффективность предоставляемых льгот рассчитывается как экономия бюджетных средств, которые необходимо выделить из республиканского бюджета на государственную (социальную) поддержку указанных категорий физических лиц в случае не предоставления им налоговых льгот

Для запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке их эффективности используются следующие критерии:

• низкая оценка бюджетной эффективности предоставления налоговых льгот;
• низкая оценка социальной эффективности предоставления налоговых льгот.

Налоговые льготы могут быть предоставлены или пролонгированы в случае, если:

• значение коэффициента эффективности налоговых льгот, предоставляемых (планируемых к предоставлению) субъектам инвестиционной деятельности, больше единицы (Кэф. инв >1);
• расходы бюджета за счет полного или частичного финансирования из бюджета РСО-А, при предоставлении налоговых льгот будут сокращены в размере, превышающем или равном потерям бюджета РСО-А от предоставления налоговых льгот. При этом значение коэффициента эффективности от снижения налоговой нагрузки должно быть больше или равно единице (Кэф. снн >= 1);
• в случае направления организациями, которым предоставляются налоговые льготы, высвобождающихся средств на создание дополнительных рабочих мест; улучшение условий и охраны труда, повышение экологической безопасности и прочее, при этом значение коэффициента социальной эффективности от снижения налоговой нагрузки для организаций должно быть больше или равно единице (Ксэф >= 1);
• значение коэффициента бюджетной  эффективности от снижения налоговой нагрузки для физических лиц должно быть больше или равно единице (К эф >= 1). Решение должно быть принято  также с учетом социальной значимости предоставляемых (планируемых) к предоставлению налоговых льгот физическим лицам.

Ежегодно должны публиковаться данные об объемах предоставляемых льгот и оценки их эффективности. Объем налоговых льгот по завершении реализации Программы должен составлять менее 5% налоговых доходов бюджета за последний отчетный год.

Мероприятие 16. Повышение эффективности управления собственностью Республики Северная Осетия-Алания

В соответствии с данными Федеральной службы государственной статистики, доля организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составляет 19% от общей численности организаций Республики. Анализ результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат РСО-А, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий, за три последних отчетных года и текущий финансовый год показывают, что доля прибыльных предприятий в государственном секторе существенно ниже аналогичного показателя в рыночной сфере (39 процентов против 75 процентов). При этом в течение последних трех лет наблюдается рост доли убыточных предприятий государственного сектора (с 53 до 61 процента), а в частном секторе - напротив, сокращение (с 31 до 25 процентов).

Минимуществом РСО-А за период с 1.01.2005 по 1.04.2008 г.г. предпринимались и предпринимаются действия по ликвидации, банкротству и реорганизации государственных организаций, что позволяет более эффективно управлять объектами государственной собственности и способствует высвобождению неиспользуемых или используемых не по назначению объектов республиканского недвижимого имущества. Имущество передается и закрепляется за организациями способными функционально распоряжаться государственной собственностью.

Министерством провидится постоянная работа по уточнению базы данных, включая сверку с Единым государственным реестром предприятий и организаций.

Результатом работы стало сокращение числа государственных унитарных предприятий с 224 в 2005 году до 202 в 2007 году.

В 2007 году продано 12 пакетов акций открытых акционерных обществ, 5 имущественных комплекса и 3 объекта недвижимости. Стартовая цена всех объектов была определена независимыми оценщиками. Всего в 2007 году Министерством имущественных отношений РСО-А было объявлено  49 аукционов и других видов торгов, но из них продажей закончились  только 20, или 40,8 процента. Лишь с третьего раза продано 6 объектов, со второго -3, а пакеты акций ОАО «Алагирский деревообрабатывающий завод», «ВЗЖБИ» и «ВЭЛЗ» не проданы и с третьего раза.

В ходе реализации Программы были разработаны и по состоянию на 1 июля 2009 года утверждены «Порядок предоставления отчетности о деятельности и кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Северная Осетия-Алания» и «Положение о системе критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и долей Республики Северная Осетия-Алания в уставных капиталах организаций»21.

Порядок предоставления отчетности о деятельности и кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат РСО-А включает в себя:

• порядок и сроки предоставления отчетности;
• перечень вопросов, которые освещают руководители предприятий
• перечень вопросов, которые освещают представители  организаций
• формы отчетных документов

Критериями  для сохранения государственных унитарных предприятий и долей РСО-А в уставных капиталах организаций согласно утвержденному Положению является их экономическая эффективность и общественная значимость деятельности.

Экономическая эффективность  рассчитывается как разница между поступлениями и выплатами из республиканского бюджета. В положении определено, что относится к выплатам и поступлениям. Государственное унитарное предприятие и организация, доля уставного капитала в которой принадлежит РСО-А признается экономически эффективной при наличии положительного влияния результатов деятельности на доходы республиканского бюджета за рассматриваемый трехлетний период.

В положении приведены также показатели для оценки общественной значимости государственных унитарных предприятий и хозяйственных организаций в зависимости от особенностей их деятельности. Государственное унитарное предприятие и хозяйственная организация признается общественно значимой при соблюдении одного из указанных в Положении критерия.

Обязательное обнародование реестров и результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат РСО-А, не менее 90% из них должны удовлетворять установленным критериям.

Мероприятие 17. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Республики Северная Осетия-Алания, принятия долговых обязательств, их рефинансирования

Объем государственного долга РСО-А по состоянию на 01 июля 2008 года составил 2 095,0 млн. рублей. В относительном выражении это составляло 39,1% доходов без учета безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней (плановых на 2008 год) или 13% расходов бюджета, а на 01 января 2010 года – 4 043,8 млрд., просроченных долговых обязательств РСО - Алания не имеет. В 2007 году принят комплекс мер по уменьшению долговых обязательств республики (реструктуризация отдельных видов задолженности перед федеральным бюджетом, погашение кредитов коммерческих банков). В 2007 году подготовлена нормативная база для работы в 2008 году по взысканию «старых» долговых обязательств путем реструктуризации долга, а также уменьшению задолженности перед республиканским бюджетом по ликвидированным предприятиям в связи с окончанием процедуры банкротства.