Неисполнение решений суда, как проблема современного российского судопроизводства

16.Объективная невозможность  законодателя предусмотреть и  запретить все возможные процессуальные  злоупотребления обусловливает вывод о том, что борьба со злоупотреблениями процессуальными правами возможна на основе принципа «генерального деликта». В законе должно быть установлено общее понятие злоупотребления процессуальными правами наряду с закреплением отдельных составов правонарушений («специальных деликтов»). За допущенное злоупотребление процессуальными правами меры принуждения применяются к лицу на основе норм «специального деликта»; если же такие нормы отсутствуют, то лицо отвечает по нормам «генерального деликта». При злоупотреблении процессуальными правами, которое сформулировано в законе по модели «генерального деликта», суд должен отказать лицу в санкционировании процессуальных действий, являющихся недобросовестными. Применение мер процессуальной ответственности без обращения к рассматриваемой защитной мере возможно только в ситуации, когда отказ в санкционировании процессуальных действий противоречит существу складывающихся процессуальных отношений и, как следствие, не предусмотрен процессуальным законом (например, недопустим отказ в принятии искового заявления или кассационной (апелляционной) жалобы по мотиву усматривающегося злоупотребления правом на обращение в суд).

3. Неисполнение   решений  суда как  проблема современного российского  судопроизводства

3.1. Проблема неисполнения должником судебных решений в системе исполнительного производства

Исполнение судебных решений является важнейшей составляющей реализации права на судебную защиту, поскольку в противном случае само судебное рассмотрение споров лишено смысла.

  Проблема  исполнения  решений  суда является одной из наиболее серьезных в современном российском  судопроизводстве. Об этом свидетельствуют и многие решения Европейского Суда по правам человека (далее ЕСПЧ), вынесенные по результатам рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации. Начиная с 2002 г., ЕСПЧ констатировал во многих постановлениях нарушения Российской Федерацией Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – ЕКПЧ) вследствие  неисполнения  публично-правовыми образованиями судебных  решений , принятых против них. Около двухсот решений ЕСПЧ в отношении Российской Федерации было постановлено в связи с несвоевременным исполнением судебных решений о взыскании в пользу граждан денежных сумм за счет бюджетов различных уровней.  Проблема  длительного  неисполнения  судебных  решений  затрагивает не только права пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также права других обширных и уязвимых слоев российского населения (пенсионеров, инвалидов, детей и военнослужащих). В течение 8 лет установленные нарушения положения ЕКПЧ Россией вскрывают важные системные и структурные проблемы в их различных аспектах1, которые должны быть решены в ближайшее время с целью исполнения этих постановлений. ЕСПЧ в своих постановлениях, оценивая содержание пункта 1 статьи 6 (Право на справедливое судебное разбирательство), статьи 13 (Право на эффективное средство правовой защиты) ЕКПЧ, неоднократно отмечал:

- исполнение решения, вынесенного  любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть "суда"2;

- средство правовой защиты  должно быть "эффективным" на  уровне, как практики, так и законодательства, бремя исполнения решения суда, вынесенного в пользу гражданина  и против государства, возлагается  в первую очередь на государственные органы, которым следует использовать все средства, предусматриваемые внутренней правовой системой, с целью ускорения процесса исполнения, чем предупреждается нарушение ЕКПЧ3;

- когда решение вынесено  против государства, государственный  орган, выступающий в качестве ответчика, должен быть надлежащим образом уведомлен об этом и, следовательно, может принять все необходимые меры для исполнения этого решения или передать его другому компетентному государственному органу, ответственному за исполнение. Выводы ЕСПЧ, изложенные в его Постановлении от 7 мая 2002 г. по делу Бурдов против России и многих аналогичных других решениях, привели к необходимости реформирования в Российской Федерации инструментария правового регулирования, отвечающего за исполнение судебных правоприменительных актов, вступивших в законную силу. Направление этой модернизации также было задано ЕСПЧ, что достаточно четко выражено в словах: "...исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства" по смыслу статьи 6 Конвенции".* Решение этих задач взаимосвязано с осуществлением стратегических целей государства, направленных на повышение доступности и качества предоставляемых государственных услуг, повышение качества и конкурентоспособности судебной системы, обеспечение информационной прозрачности деятельности органов государственной власти**.

* Постановление Европейского суда  по правам человека от 15.01.2009 "Дело "Бурдов (Burdov) против Российской  Федерации" (N 2)" (№ 33509/04).

** Постановление Европейского суда  по правам человека от 7.05.2002 "Дело "Бурдов (Burdov) против России" (жалоба N 59498/00).

Своевременное создание комплекса эффективных внутригосударственных средств правовой защиты, обеспечивающих быстрое и адекватное восстановление нарушенных прав, включая возмещение ущерба, в случае  неисполнения  или длительного  неисполнения  судебных  решений , особенно актуально в настоящее время, когда формируются условия для широкого доступа населения к правосудию. И если в исполнительном производстве в настоящее время имеется ряд сложностей, то трудно недооценить те проблемы, которые возникнут, когда будут открыты большие возможности для граждан защищать свои права судебным способом.

Указанные обстоятельства требуют всестороннего изучения существующего положения дел, выявления основных причин, препятствующих  решению   проблемы   неисполнения  судебных  решений  на современном этапе, выработки предложений по дальнейшему совершенствованию системы исполнения судебных актов с учетом опыта стран европейского сообщества, направленных на повышение эффективности государственной системы исполнения судебных решений.

Проблема неисполнения должником судебных решений в системе исполнительного права заложена в самой системе исполнительного права. Можно утверждать, что основными причинами столь низкой эффективности являются как общее кризисное социально - экономическое положение в стране, не всегда высокая квалификация судебных приставов - исполнителей, так и очевидные законодательные пробелы и недоработки. Проводя поспешные реформы в экономической сфере, государство должно было, в частности, прогнозировать, что либерализация хозяйственных отношений приведет к необходимости разрешать споры, возникающие в хозяйственной практике, исполнять судебные решения. Однако с самого начала реформ власть упустила инициативу в этой области. Система исполнения решений по гражданским и арбитражным делам длительное время вообще не реформировалась, практически не обновлялся кадровый состав службы судебных исполнителей (прежний был не в состоянии решать возникающие задачи), отсутствовал принципиально новый законодательный механизм - все это и привело к нарастающей неадекватности исполнительного производства потребностям гражданского оборота. Положение во многом осталось прежним и после вступления в силу нового Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ. Назовем некоторые последствия такого неутешительного положения дел.

Первое - отсутствие должного уважения ко всей системе правосудия со стороны и должников, и кредиторов, вызванное тем, что 70 процентов исполнительных листов превращаются по прошествии нескольких месяцев с момента их выдачи лишь в документальное напоминание о бесполезно потерянных времени и средствах.

Второе - тесно связанная с этим неизбежная криминализация процесса разрешения экономических споров. Спорящим сторонам нередко, да и не без оснований, начинает казаться, будто криминальная форма разрешения проблем более эффективна, понятна и предсказуема, нежели официальная, хотя и достаточно огрублена, не "изящна" в правовом отношении. Тут-то и заложена серьезная опасность для общепризнанных и законодательно закрепленных задач и принципов правосудия, таких, как:- защита нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов участников экономической деятельности;

- содействие укреплению  законности и предупреждению  правонарушений в сфере экономической  деятельности (ст. 2 АПК РФ);

- равенство сторон  перед законом и судом (ст. 6 АПК);- состязательность и равноправие  сторон (ст. 7 АПК)

- гласность разбирательства дел (ст. 9 АПК). В результате даже изначально законопослушные предприниматели, часто помимо своей воли, встают на путь правонарушений и прибегают к "альтернативной" форме разбирательства. Это вполне понятно: для субъектов экономических отношений важен результат, а судопроизводство, помимо сложности самого процесса, дает крайне низкий эффект (30 процентов) даже по самым простым спорам. Что касается причин нежелания иностранных инвесторов вкладывать средства в нашу экономику, то следует отметить: неэффективность исполнения судебных решений занимает здесь далеко не последнее место, так как в этом смысле российская ситуация для иностранцев непривычна. 
Таким образом, нынешнюю неэффективность исполнения судебных решений без преувеличения можно назвать серьезнейшей угрозой не только авторитету власти, но и системе государственной безопасности страны. 
Остановимся на проблемах, с которыми сталкивается лицо, получившее исполнительный документ. Они во многом вызваны недоработками и шероховатостями правового регулирования, отсутствием должной увязки в системе правовых норм. Одна из таких неувязок - несогласованность норм Закона "Об исполнительном производстве" и норм ведомственных актов. Так, в соответствии со ст. 6 этого Закона взыскатель вправе направить исполнительный документ, в котором содержатся требования судебных актов и актов других органов о взыскании денежных средств, непосредственно в банк, если взыскатель располагает сведениями об имеющихся там счетах должника, либо судебному приставу - исполнителю. Банк, осуществляющий обслуживание счетов должника, в трехдневный срок со дня получения исполнительного документа от взыскателя должен исполнить содержащиеся в документе требования о взыскании денежных средств либо сделать отметку о полном или частичном неисполнении таких требований в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя. На практике самые многочисленные взыскатели - вкладчики коммерческих банков - столкнулись с трудностями, которые изобрел для них Центральный банк РФ. Он является исполняющим банком в смысле ст. 6 Закона "Об исполнительном производстве" по взысканию денежных средств с корреспондентских счетов коммерческих банков. Как отмечают авторы статьи "Где деньги вкладчиков?" Т. Коростикова и В. Виркунен *, вкладчики пользовались правом и предъявляли исполнительные листы непосредственно в Банк России. Это продолжалось до 28 декабря 1998 г. "Но потом ЦБ стал применять Закон избирательно - физическим лицам нельзя, можно только юридическим". Подобные факты отражены в статье И. Цуканова "Утопающий" банк хватается за вкладчика"** "в декабре ЦБ вводит в действие инструкцию 1987 (!) года, согласно которой банк возвращает деньги лишь при вмешательстве судебного пристава - исполнителя".Очевидно, работники Банка России считают, что если внутренними инструкциями их учреждения не предусмотрен тот порядок, который содержится в ст. 6 Закона "Об исполнительном производстве", то нормы этого Закона на них не распространяются. Вот типичный пример искаженного правосознания наших отечественных чиновников, которые ревностно отстаивают основанную на законе независимость ЦБ от органов государственной власти, но при этом полагают допустимым открыто отказываться от соблюдения федерального законодательства в других случаях. Между тем согласно ст. 95 Закона "Об исполнительном производстве" ведомственные нормативные акты должны были быть приведены в соответствие с этим Федеральным законом уже в конце 1997 года. Вместо этого Банк России предпочел вспомнить нормы инструкции десятилетней давности, противоречащие упомянутому Закону. Совершенно непонятно, на чем основывается такая позиция Банка России. Ведь в ст. 6 Закона "Об исполнительном производстве" нет никаких изъятий для физических лиц - взыскателей, и они также вправе направлять исполнительные листы непосредственно в банк, включая Банк России.

*"Аргументы и  факты". 1999. N 15. С. 7

** "Российская  газета", 19 марта 1999 г. С. 1)

Кстати, содержащиеся в п. 3 ст. 6 и ст. 86 этого Закона санкции за неисполнение требований по принятию к оплате исполнительных листов служат основанием для наложения судом на банк штрафа в размере до 50 процентов от суммы, подлежащей взысканию.

Каких-либо изъятий для Банка России в плане наложения такого штрафа законодательство не предусматривает. Применение подобной санкции более чем обоснованно, так как Банк России, ставя юридические лица в более привилегированное положение по сравнению с физическими, нарушает их равноправие. Легко представить себе ситуацию, когда юридическое лицо, выставив в инкассовое поручение с исполнительным листом на корреспондентский счет коммерческого банка - должника в расчетной сети ЦБ, получит преимущество по времени и спишет в свою пользу деньги раньше, чем физическое лицо. Не будет иметь значения даже то, что физическое лицо является кредитором более ранней очереди по сравнению с юридическим лицом - взыскателем. Это объясняется тем, что физическому лицу нужно будет для осуществления взыскания совершить значительно больше фактических и процессуальных действий, а именно: попасть на прием к судебному приставу - исполнителю (судебные приставы - исполнители обычно принимают граждан только два раза в неделю); возбудить исполнительное производство; затем судебный пристав - исполнитель предоставит должнику пять дней для добровольного исполнения. Такие нарушения прав физических лиц - взыскателей недопустимы. Отметим, что описанное выше - не первая вольная трактовка Банком России норм федерального законодательства об исполнительном производстве. Так, в начале сентября 1996 года Банк России в своей инструкции предписал передавать исполнительные листы непосредственно самим банкам - должникам для добровольного исполнения, что с точки зрения самого смысла исполнительного производства (как принудительного исполнения судебных решений) совершенно абсурдно. Данная мера на какое-то время парализовала весь механизм исполнения судебных решений, в выигрыше оказались лишь недобросовестные банки - должники, которые стали просто "терять" переданные им исполнительные листы даже при наличии у них возможности их исполнить. Без преувеличения можно сказать: от такой меры Центробанка пострадали миллионы взыскателей, прежде всего самая многочисленная и самая незащищенная их часть - вкладчики коммерческих банков. Банку России было бы уместней выполнять свои предписанные федеральным законодательством контрольные функции и предпринимать меры, направленные на предупреждение неплатежеспособности коммерческих банков, нежели, вторгаясь в сферу не своей компетенции, "спасать" коммерческие банки – банкроты. Тесно связан с обсуждаемой проблемой пробел в законодательстве. Необходимо запретить банкам или иным юридическим лицам - должникам открывать новые корреспондентские или расчетные счета после начала исполнительного производства против них и даже после наложения ареста на уже открытые счета. Пока должник вправе открывать новые банковские счета, причем в неограниченном количестве. Очевидно, что такое положение вещей выгодно недобросовестным должникам, получающим дополнительные возможности "прятать" свои деньги, переводя их на другие, в том числе зарубежные счета. Тем самым выполнение задач судебных приставов - исполнителей существенно затрудняется. Законодательно закрепленная норма, позволяющая приставам налагать запрет на открытие новых банковских счетов, помимо всего прочего, побуждала бы должников добровольно исполнять свои денежные обязательства. Было бы целесообразно дополнить п. 5 ст. 9 Закона "Об исполнительном производстве" подобной нормой.Плохо отработан механизм взаимодействия российских судебных приставов - исполнителей с их зарубежными коллегами. Несмотря на то, что у России существуют международные соглашения о правовой помощи с рядом государств, наши приставы - исполнители часто не используют в должной мере механизм оказания правовой помощи при исполнении судебных решений, да и сам этот механизм нуждается в совершенствовании. Учитывая то, что должники могут укрывать свое имущество и денежные средства за рубежом, необходимо, чтобы взаимодействие судебных органов РФ и иностранных государств носило систематический характер, было четко отлажено и прозрачно для взыскателей и других сторон исполнительного производства. Говоря о прозрачности исполнительного производства, следует отметить, что нынешнее российское законодательство не закрепляет в должной мере такое свойство исполнительного производства. Считаем, что его гласность и система мер, ее обеспечивающих, должны быть одним из краеугольных камней исполнительного производства, так как только такое положение дел способно обеспечить должные гарантии для всех сторон исполнительного производства. Этому в немалой степени способствовало бы законодательное закрепление комплекса следующих мер. Обязательное ведение компьютеризированного единого федерального реестра исполнительных производств, содержащего информацию обо всех должниках, против которых возбуждено исполнительное производство. Необходимость этой меры назрела, если учитывать такие факторы, как:- против одного должника может быть возбуждено несколько исполнительных производств в подразделениях судебных приставов - исполнителей различных регионов;- значительные размеры территории РФ, наличие у отдельных должников значительной сети филиалов по всей стране.Было бы целесообразно, чтобы единый федеральный реестр исполнительного производства включал в себя такую структурированную информацию:- общее количество исполнительных документов, по которым возбуждено исполнительное производство в отношении конкретного взыскателя (с указанием сумм);- порядковые номера очередности удовлетворения требований взыскателей по каждому исполнительному документу для обеспечения строгого соблюдения очередности удовлетворения требований, установленной ст. 78 Закона "Об исполнительном производстве"