Особенности гражданско-правового статуса государственного образовательного учреждения

В настоящее время в Курганской области действует 60 государственных  образовательных учреждений, учредителем  которых выступает Главное управление образования Курганской области.

Учредитель  образовательного учреждения – собственник  имущества или обладатель прав пользования имуществом, которое закрепляется за создаваемым образовательным учреждением.

П. 1 ст. 11 Закона об образовании предполагает в качестве учредителя образовательного учреждения органы государственной власти, а не Российскую Федерацию, ее субъектов. При практической реализации данного положения Куров С.В. считает необходимым иметь в виду следующее. Во-первых, органы власти выступают учредителями образовательных учреждений от имени соответствующего субъекта учредительства – Российской Федерации, субъекта РФ,– как орган, неотъемлемая часть государства. В этом случае орган осуществляет лишь предоставленные ему полномочия учредителя, являясь его, так сказать, «лицом». Во-вторых, названная норма предполагает самостоятельное, от своего имени, выступление органа власти в отношениях учредительства. Однако данное положение мало согласуется с требованиями ГК РФ, предъявляемыми к условиям создания учреждения как формы юридического лица, так как при этом предполагается, что собственник имущества, т.е. в данном случае орган власти, закрепляет его за учреждениями для ведения соответствующей деятельности и при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Однако орган вправе выступать в гражданском обороте только, если он имеет статус юридического лица. При этом орган создается в форме учреждения, у которого отсутствует в собственности имущество. Это следует из рассмотрения норм ст. 296 и ст. 298 ГК РФ. В самостоятельном распоряжении учреждения находятся доходы, полученные в соответствии с учредительными документами о предпринимательской деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество. Однако следует иметь в виду, что орган власти не вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, вследствие чего, следовательно, у него и не может быть самостоятельно приобретенных денежных средств и имущества. При этом, как показано ранее, орган власти лишен экономических оснований создания образовательного учреждения и не может нести субсидиарную ответственность по его обязательствам, так как у него самого отсутствует собственное имущество, в том числе денежные средства, которыми орган вправе наделять образовательные учреждения.

Собственником же закрепляемого за государственным образовательным  учреждением являются соответственно государство (Российская Федерация, ее субъекты), но никак не органы. [2.10]

Остается неясным приведенное в п. 6 ст. 39 Закона об образовании содержание правовой конструкции взаимодействия собственника и уполномоченного им юридического лица, а также собственника (уполномоченного им юридического лица) и учредителя. При этом не учитывается, на какой правовой основе осуществляется это уполномачивание юридического лица. Видимо, по мнению Курова С.В., имеется в виду орган, который уполномочен выступать от имени собственника. Им не обязательно будет юридическое лицо. Тем самым подразумевается, что учредителем образовательного учреждения может быть и не собственник закрепляемого имущества, а собственником закрепляемых объектов – не учредитель, что выглядит достаточно нелепо и приводит к определенным противоречиям. П. 1 ст. 120 ГК РФ в отношении «просто» учреждения предусматривает, что оно создается только собственником имущества. [2.10]

Анализ Закона об образовании позволяет выделить целый комплекс прав и обязанностей учредителя.

В частности, учредитель имеет право создавать образовательное учреждение любого типа и регистрировать его без разрешения органов управления образованием по собственной инициативе; реорганизовать и ликвидировать образовательное учреждение; назначать руководителя; контролировать образовательное учреждение по вопросам сохранности и эффективности использования закреплённой за ним собственности; изымать у образовательного учреждения имущество, а также средства в свой бюджет, если они получены как платные образовательные услуги, приостанавливать предпринимательскую деятельность учреждения, если она идёт в ущерб уставной образовательной деятельности, до решения суда по этому делу.

Учредитель обязан обеспечить приём всем гражданам, проживающим на данной территории и имеющим право на получение основного общего образования; закрепить за образовательным учреждением объекты права собственности; в случае назначения, найма руководителя государственного образовательного учреждения включать его в свой штат (п.5 ст.35). [1.11; 2.12]

Будучи полноправным субъектом гражданского оборота, образовательное учреждение, как юридическое лицо, реализует свою деятельность на основании учредительных документов. Учредительным документом образовательного учреждения является устав. Положение п. 1 ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому к числу учредительных документов учреждения относится решение собственника о его создании, не подлежит применению как противоречащее ст. 52 ГК, устанавливающей, в свою очередь, исчерпывающий перечень учредительных документов. В силу п. 1 ст. 52 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Такая возможность прямо предусмотрена, в частности, для образовательных организаций, что, впрочем, не исключает необходимости наличия у них собственных учредительных документов (п. 5 ст. 12 Закона «Об образовании»). Так, в настоящее время действует Типовое положение об общеобразовательном учреждении; Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования и другие. [2.13; с. 60]

В содержании устава в обязательном порядке должны быть указаны наименование, место нахождения, статус, организационно-правовая форма, учредители, порядок управления образовательного учреждения; цели и основные характеристики организации образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ; структура финансово-хозяйственной  деятельности; права и обязанности участников образовательного процесса; перечень видов локальных  актов (ст. 13 Закона об образовании). В то же время образовательное учреждение может добавить в устав  и другие условия, не противоречащие законодательству. [1.11]

Устав разрабатывается  и  принимается образовательным  учреждением, то есть общим собранием или советом образовательного учреждения. В то же время для регистрации образовательного учреждения согласно п. 3 ст.33 Закона необходим устав, но до регистрации образовательного учреждения ещё не существует, поэтому фактически устав разрабатывается и принимается (и утверждается в соответствии с ч.1 ст.52 ГК РФ) учредителем. [2.15]

Говоря об учредительных  документах образовательного учреждения,  следует отметить, что отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются также договором, заключенным между ними (п. 3 ст.  11 Закона «Об образовании»).

1.3. Особенности  финансирования и управления  образовательным учреждением

Финансирование  образовательного учреждения, по общему правилу, должно осуществляться собственником  его создавшим, то есть учредителем.

Термин «финансирование» употребляется для обозначения той ситуации, когда основная деятельность образовательного учреждения осуществляется за счет соответствующего бюджета. То есть, возникающие правоотношения по выделению, использованию и контролю за целевым использованием выделяемых из бюджета средств регулируются нормами финансового (бюджетного), а не гражданского права, и характеризуются публичным методом правового регулирования. Само использование выделяемых государственному образовательному учреждению средств должно происходить с обязательным соблюдением процедуры санкционирования.

Финансирование означает регулярное выделение средств из соответствующего бюджета. В условиях, когда бюджет утверждается законом, утвержденные параметры не подлежат изменению и не могут быть предметом договора, как не может быть предметом договора деятельность органов исполнительной власти РФ по доведению соответствующих лимитов бюджетных ассигнований и объемов финансирования до получателя бюджетных средств, в качестве которого выступает образовательное учреждение. [2.22; с. 38]

Таким образом, содержание статьи 41 Закона «Об образовании» входит в противоречие со статьей 43 этого  же Закона, в которой устанавливается, что образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность.

Федеральные государственные  образовательные учреждения, государственные образовательные учреждения субъекта РФ являются, согласно определению, закрепленному в статье 161 БК РФ, бюджетными учреждениями, то есть учреждениями, созданными органами государственной власти РФ для реализации некоммерческих (образовательных) целей, их основная (образовательная) деятельность финансируется из соответствующего бюджета.

Необходимым условием для  открытия финансирования федерального образовательного учреждения является его включение в реестр получателей средств федерального бюджета, которое может быть осуществлено только по инициативе главного распорядителя средств федерального бюджета. Исходя из содержания Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе федеральных органов исполнительной власти» в качестве такого главного распорядителя выступает Министерство образования и науки РФ. В настоящее время, однако, положение вещей таково, что ряд федеральных министерств и ведомств также продолжают выполнять функции главного распорядителя средств федерального бюджета в отношении отдельных высших учебных заведений, что связано с незавершенностью административной реформы.

Согласно статье 13 Закона «Об образовании» в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке устанавливается открытие его счетов в органе казначейства. Наличие лицевого счета в органе федерального казначейства предполагает отсутствие банковских счетов образовательного учреждения, что соответствует статье 243 БК РФ. [1.14; 2.13]

Финансирование федеральных  государственных образовательных  учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. [1.11]

Законом «Об образовании» установлено право образовательного учреждения привлекать дополнительные финансовые средства, которые согласно ст. 161 БК РФ должны быть отражены в смете доходов государственного образовательного учреждения в качестве доходов от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. [2.12; с. 42]

Правовую основу управления государственными образовательными учреждениями составляют законодательство об образовании, гражданское законодательство и уставы соответствующих образовательных учреждений. В основе их управления лежат принципы: единоначалия и самоуправления.

Принцип единоначалия предполагает, что во главе таких учреждений стоит прошедший соответствующую аттестацию руководитель (заведующий, директор, ректор и т.п.). Именно он осуществляет непосредственное управление государственным образовательным учреждением, решает текущие вопросы, возникающие в процессе деятельности такого учреждения. Статус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения устанавливается Правительством РФ. [2.22; с. 43]

Порядок формирования единоличного исполнительного органа определяется уставом в соответствии п. 4 ст. 35 Закона «Об образовании», согласно которому руководитель государственного образовательного учреждения может быть избран коллективом образовательного учреждения, в том числе при предварительном согласовании кандидатур с учредителем либо с последующим утверждением учредителем; назначен учредителем, в том числе с предоставлением совету образовательного учреждения права вето, нанят учредителем, а также назначен Президентом РФ. [1.11]

Для отдельных  видов и типов образовательных  учреждений предусматривается специальный порядок формирования единоличного исполнительного органа. Так, например, в соответствии с п.4 ст.  35  Закона «Об образовании» не допускается назначение ректоров в  гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования. Согласно п. 3 ст. 12 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» ректор федерального государственного высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения, избирается тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет и утверждается в должности федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение.

Некоторые способы формирования единоличного исполнительного органа образовательного учреждения на практике не применяются (например, в настоящее время уставами образовательных учреждений не предусматривается избрание (без согласования с учредителем) руководителя). [2.13; с. 66]

Принцип самоуправления состоит в том, что члены коллектива государственного образовательного учреждения принимают участие в управлении его деятельностью. Самоуправление в таком учреждении может быть непосредственным, когда в решении наиболее принципиальных вопросов принимают участие все его работники, или опосредованным, когда работники выражают свою волю через специально созданные представительные органы.

Формами самоуправления в образовательном учреждении являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет, ученый совет и т.п. В государственном образовательном учреждении может одновременно функционировать несколько органов самоуправления, каждый из которых имеет собственную компетенцию, определяемую целью его формирования. Порядок выборов представительных органов самоуправления и их компетенция определяются уставом. [2.15; с. 78]