Особенности гражданско-правового статуса государственного образовательного учреждения

Значительное число исследователей включает рассматриваемое правомочие в содержание права хозяйственного ведения (Е.А. Суханов, Т.В. Королева, К.П. Кряжевских).

По мнению К.П. Кряжевских, существо права самостоятельного распоряжения состоит в возможности отчуждать имущество, кроме недвижимого, без согласования с собственником или, по крайней мере, изменить порядок этого согласования с разрешительного на уведомительный, что отвечает признакам права хозяйственного ведения. [2.22]

Действительно, в силу п. 2 ст. 295 ГК РФ, наделенное правом хозяйственного ведения государственное унитарное предприятие распоряжается движимым имуществом самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Правом самостоятельного распоряжения имуществом обладает и учреждение. Однако, в отличие от государственного унитарного предприятия, учреждение не вправе распоряжаться имуществом, принадлежащим собственнику. В самостоятельном распоряжении учреждения находятся исключительно доходы, полученные от самостоятельной приносящей доходы деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество. Кроме того, признание учреждения субъектом двух вещных прав - права хозяйственного ведения на доходы, полученные от самостоятельной деятельности, и права оперативного управления на остальное имущество противоречит ст. 48 ГК РФ, согласно которой юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом. В данном определении заложена альтернатива: юридическое лицо может иметь имущество в собственности, либо обладать им на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Одновременное наличие этих имущественных прав у одного юридического лица исключено. [2.11]

Отдав должное высказанным  суждениям в пользу признания  права хозяйственного ведения учреждений на доходы, полученные от осуществления разрешенной собственником коммерческой деятельности и приобретенное за их счет имущество, следует подробно ознакомиться с позицией ученых, настаивающих на квалификации рассматриваемой категории в качестве права оперативного управления. Наиболее обоснованную аргументацию здесь приводит Д.В. Петров, утверждающий, что возможность обособления юридическим лицом имущества одновременно на двух или трех вещных правах не допускается нормой п. 1 ст. 48 ГК. [2.21]

Ряд правоведов, в частности, Ю.К. Толстой, Л.В. Щенникова, А.И. Масляев рассматривают право учреждения самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от самостоятельной приносящей доходы деятельности как самостоятельное вещное право, не предусмотренное ст. 216 ГК РФ.

Исследователи, настаивающие на признании правомочия самостоятельного распоряжения элементом самостоятельного вещного права, в качестве аргумента ссылаются на абз. 2 п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», по которому «доходы и приобретённое на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению».

  А.В. Коновалов отмечает, само существование учреждения и наличие у него права на приобретенное на доходы от коммерческой деятельности имущество жестко обусловлены волей учредителя. Следовательно, право самостоятельного распоряжения, будучи производным от права собственности, подлежит квалификации в качестве самостоятельного ограниченного вещного права [2.14; с. 60–61].

Аргументом, опровергающим  определение правомочия самостоятельного распоряжения в качестве элемента самостоятельного ограниченного вещного права, является закрытый характер перечня ограниченных вещных прав, закрепленного в ст. 216 ГК. Учитывая что, ст. 216 ГК не содержит отсылок к иным правовым нормам, в том числе и к нормам самого ГК, следует исходить из того, что в настоящее время в российской правовой системе отсутствуют иные ограниченные вещные права, кроме перечисленных в ст. 216 ГК. Следовательно, правомочие учреждений самостоятельно распоряжаться доходами от разрешенной собственником коммерческой деятельности и приобретенным за их счет имуществом нельзя квалифицировать как самостоятельное ограниченное вещное право, принадлежащее учреждениям наряду с правом оперативного управления.

К тому же Гражданский кодекс практически не раскрывает содержания и порядок реализации права учреждения на самостоятельное распоряжение, что является чем-то необычным на фоне достаточно детального регулирования прочих вещных прав. А п. 2 ст. 299 ГК предусматривает, что плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, поступают в оперативное управления учреждения. Таким образом, доходы от самостоятельной приносящей доходы деятельности учреждения находятся в оперативном управлении учреждения. При этом оно обладает правом самостоятельно распоряжаться этими доходами в соответствии с назначением имущества и заданиями собственника (п. 1 ст. 296 ГК). Иными словами, право самостоятельного распоряжения доходами является одним из правомочий, составляющих содержание принадлежащего учреждению права оперативного управления имуществом. [2.13; с. 93]

В этой связи наиболее оправданным представляется вывод  судебно-арбитражной практики, согласно которому право оперативного управления учреждения «расширено» законом за счет правомочия самостоятельного распоряжения им (и которое в действительности тоже является ограниченным).  Иначе говоря, «право самостоятельного распоряжения» рассматривается как еще одна разновидность права оперативного управления, субъект которого в данном случае приобретает некоторые дополнительные правомочия в отношении части закрепленного за ним имущества. [2.9]

Н.В. Козлова замечает, что бюджетное законодательство и судебная практика фактически рассматривают  данную категорию как разновидность  права оперативного управления. Бюджетный  Кодекс РФ в отличие от ГК РФ не предоставляет бюджетным учреждениям права самостоятельного распоряжения имуществом, полученным от разрешенной собственником приносящей доходы деятельности. В п. 2 ст. 42 БК РФ установлено, что доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской деятельности, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. [2.21]

В Постановление Пленума  ВАС РФ отмечено, что приведенные  положения БК РФ не определяют содержание прав учреждений на доходы, полученные от приносящей доход деятельности, а закрепляют особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества, которые поступают в самостоятельное распоряжение соответствующих учреждений (п. 2 Постановления № 21). [3.2]

Таким образом, имущество учреждения, приобретенное в результате осуществления разрешенной собственником приносящей доходы деятельности, считается доходом соответствующего бюджета, а, следовательно, обращается в собственность соответствующего публично-правового образования.

Важно также выяснить принадлежит ли учреждению право  совершать сделки и иные юридические  действия, направленные на отчуждение полученных от самостоятельной деятельности доходов в собственность третьих лиц. Дело в том, что еще со времен римского права в гражданском законодательстве закрепился принцип, согласно которому «никто не может передать прав больше, чем имеет сам». Исходя из этого принципа любой субъект права, сам не будучи собственником имущества, не может наделить правом собственности на это имущество другое лицо. Необходимо определить, применяется ли этот принцип в случае осуществления учреждением права распоряжения доходами, полученными от осуществляемой в соответствии с уставом, приносящей доходы деятельности.

Согласно ст. 209 ГК РФ правомочие распоряжения определяется как право «по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия…, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам». Таким образом, право на отчуждение имущества в собственность третьих лиц входит в содержание правомочия распоряжения имуществом собственника. Значит, учреждение вправе совершать сделки и иные юридические действия, направленные на отчуждение полученных от самостоятельной деятельности доходов в собственность третьих лиц. Однако, в отличие от собственника, учреждение не может отчуждать свои доходы по собственному усмотрению, поскольку оно в силу п. 1 ст. 296 ГК РФ ограничено назначением имущества и заданиями собственника. [2.20]

Таким образом, отчуждение и иное распоряжение доходами учреждения должно осуществляться в рамках заданий собственника, что, кстати, в полной мере реализуется в практике бюджетных учреждений (в том числе образовательных). Так, право привлекать для осуществления уставной деятельности федерального государственного образовательного учреждения дополнительные источники финансовых и материальных средств, а также право распоряжаться доходами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности существенно ограничено приказом Казначейства РФ от 07.10.2008 № 7н . В соответствии с данным Приказом федеральные государственные учреждения (в том числе образовательные) могут расходовать вышеуказанные средства только при наличии в генеральном разрешении на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах федерального казначейства соответствующих источников дохода или направления их использования. [1.18]

Надо полагать, что, наделяя своего контрагента правом собственности учреждение, действует как уполномоченное на отчуждение чужого имущества лицо. Полномочие учреждения основано на законе.  [2.13; с. 96]

Включение в структуру  права оперативного управления правомочия распоряжения не противоречит действующему законодательству. Согласно ст. 296 ГК субъектами права оперативного управления являются казённое предприятие – коммерческая организация и учреждение – некоммерческая организация. При этом для разных субъектов предусмотрены различные объёмы правомочий. В соответствии с п. 1 ст. 297 ГК РФ, казённое предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закреплённым имуществом с согласия собственника. Напротив, согласно п. 1 ст. 298 ГК РФ, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закреплённым за ним имуществом, за исключением того, которое приобретено за счет доходов от разрешенной предпринимательской деятельности. Из сказанного следует, что право оперативного управления казённого предприятия по содержанию шире права оперативного управления учреждения.

Дополнительным аргументом для признания правомочия самостоятельного распоряжения элементом права оперативного управления является то, что ст. 216, 294, 296 ГК предусмотрен не только исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав, но также исчерпывающе обозначен круг их субъектов. Согласно ст. 294 ГК субъектами права хозяйственного ведения могут быть только государственные и муниципальные унитарные предприятия. Согласно ст. 296 ГК субъектами права оперативного управления могут быть казённые предприятия и учреждения. [2.13; с. 96]

Относительно казенных предприятий и учреждений как  субъектов права оперативного управления в ГК РФ производится дифференциация в объёме их правомочий. Таким образом, предоставленное учреждению право самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов от разрешенной собственником приносящей доходы деятельности, является элементом права оперативного управления. Право собственности на данное имущество принадлежит публично-правовому образованию – учредителю соответствующего учреждения. [2.20]

Во избежание дальнейших дискуссий относительно определения  природы прав учреждения на имущество, приобретенное в результате осуществления разрешенной собственником приносящей доходы деятельности,  п. 2 ст. 297 ГК РФ рекомендуется изложить в следующей редакции: «Если в соответствии с учредительными документами  учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество принадлежат учреждению на праве оперативного управления и учитывается на отдельном балансе. Учреждение вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником приносящей доходы деятельности, и имуществом, приобретенным за счет этих доходов».

Существует также спорный  вопрос относительно самостоятельной  приносящей доходы деятельностью учреждения и состава полученных от нее доходов. К самостоятельной приносящей доходы деятельности учреждения относится, прежде всего, предпринимательская деятельность, в том числе внереализационные операции (сдача имущества в аренду, оборот ценных бумаг и т. д.). Однако, формулировка п. 2 ст. 298 ГК РФ позволяет отнести к рассматриваемой деятельности учреждения и некоммерческую деятельность, в том числе фандрайзинг - деятельность по привлечению дополнительных источников финансирования (пожертвований, грантов и иных безвозмездных поступлений). В этой связи, по мнению А.А. Кирилловых, к числу доходов учреждения относятся не только доходы от предпринимательской деятельности, но также и безвозмездные поступления (например, плата родителей за содержание детей в дошкольном образовательном учреждении). В ГК РФ отсутствуют прямые указания на включение даров, пожертвований и иных безвозмездных поступлений в состав доходов, полученных от самостоятельной деятельности учреждения. Вместе с тем, исходя из норм налогового законодательства (ст. 251 НК РФ) пожертвования и иные безвозмездные поступления представляют собой ничто иное как доход получателя. Таким образом, пожертвования, дары и иные безвозмездные поступления в пользу образовательной организации, созданной в организационно-правовой форме учреждения, поступают в собственность учредителя (п. 2 ст. 298 ГК РФ). [2.13; с. 97]