Роль и место заинтересованности групп в системе государственного управления

Проблема, вызывающая столь интенсивные общественные споры, не могла оставаться вне поля зрения политической науки.

1.2 История теории заинтересованных групп

Родоначальником изучения заинтересованных групп считается американский ученый Арнольд Бентли. А. Бентли уточнил представления английских философов и экономистов, которые в конце XIX - начале ХХ вв. рассмотрели теоретические вопросы о месте и роли групп интересов в политике как важной части жизни общества. Книга А. Бентли «Процесс правления. Изучение общественных давлений» вышла в свет в 1908 г.

«Все явления  государственного управления, — писал  Бентли, — есть явления групп, давящих  друг на друга и выделяющих новые  группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглашении». Отсюда анализ государственного управления должен основываться на эмпирическом наблюдении результатов взаимодействия групп и оцениваться лишь в социальном контексте. «Только тогда, — отмечал исследователь, — когда мы... выразим весь процесс в общественно-групповых отношениях, мы приблизимся к удовлетворительному пониманию государственного управления» [3].

В основе теории А. Бентли и его подхода к изучению государственного управления лежит понятие «деятельность людей». В жизни эта деятельность обусловлена интересами людей и направлена на их реализацию. Свои цели люди достигают не индивидуально, а через группы, в которые они объединены на основе общности интересов. Таким образом, политика предстает как взаимодействие заинтересованных групп, преследующих, свои цели. Эти группы (т. е. олицетворяемые ими общественные силы) понуждают правительство принимать выгодные для них решения. 

По существу, политические решения властей являются результатом соотношения сил между соответствующими группами. «Все явления государственного управления, - замечал А. Бентли, - есть явления групп, давящих друг на друга, образующих друг друга и выделяющих новые группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглашении». Поскольку правительственные институты, считал А. Бентли, выступают как бы частью деятельности групп, постольку эти институты невозможно рассматривать в качестве изолированных образований, они должны быть описаны лишь в терминах «глубинных интересов», выражающих цели соответствующих групп. Следовательно, анализ государственного управления должен основываться на эмпирическом наблюдении результатов взаимодействия заинтересованных групп. 

Однако в  течение двадцати лет его книга  оказалось невостребованной. Только в 30-х годах ХХ века в США заинтересованные группы становятся объектом внимания политической науки. Первыми обращают внимание на группы, активно взаимодействующие  с органами политической власти, с политиками, принимающими или влияющими на принятие решений в законодательной и административной сфере, в судебных процессах, американские публицисты. Вслед за журналистскими разоблачениями начинают появляться более серьезные исследования, касающиеся деятельности отдельных заинтересованных группировок. Так, Одегард П. написал об «Американской антисалунной лиге», Герринг П. описал действие такого рода групп в Конгрессе, Л. Розерфордживописала об «Американской ассоциации баров», а О.Гарсиа изложил скандальную историю «Американской медицинской ассоциации» и т.д. Эти работы, вышедшие в конце 20-х – начале 40-х годов, подготовили почву для дальнейшего теоретического осмысления деятельности групп интересов и их места в политической системе современного общества [3].

Развитие теории заинтересованных групп было продолжено в 40-50-е годы американским политологом Д. Трумэном в работе «Управленческий процесс» (1951).

Согласно его  концепции, политический процесс –  это «процесс групповой конкуренции за власть над распределением ресурсов». Общество представляет собой сложное образование взаимодействующих друг с другом множества групп, а социальные институты есть отражение борьбы заинтересованных групп. Все эти преследующие свои интересы группы стремятся заручиться поддержкой государства, поскольку только оно имеет право авторитетно распределять ресурсы и принимать политические решения. Свободная конкуренция множества групп интересов способствует в конечном итоге сбалансированию интересов, что в свою очередь создает стабильность все политической системе.

Теория групп интересов  развивалась в рамках плюралистической теории демократии. Американская политическая наука в целом заложила основы изучения политического процесса с  позиции теории группового участия в политике. Теория групп интересов противостоит марксистскому пониманию политики как борьбы классов с антагонистическими интересами. Но если сама теория групп интересов носит абстрактный характер, эмпирические исследования функционирования конкретных заинтересованных групп раскрывает сложную структуру данного общественного образования и их реальной роли в политической жизни [1].

Особенностью  «заинтересованной группы» является существование у нее требований к другим группам, выдвигаемых на основе базовых установок ее членов с целью формирования и закрепления определенных типов поведения.  «Потенциальная группа» представляет собой конгломерат индивидов с определенными общими установками, но не взаимодействующих между собой, следовательно, не представляющих собой фактической группы. Таковой она не будет являться до тех пор, пока в действиях других групп этими индивидами не будет усматриваться покушение на их общий интерес. «Потенциальные группы» в одном случае представляют интересы местного или профессионального значения, в другом - выражают более широкие интересы, вытекающие из общих моральных и ценностных идеалов и принципов общества (права и свободы личности, демократия, справедливость и т. д.). Во втором случае «потенциальные группы» устанавливают «правила игры», в соответствии с которыми должны взаимодействовать различные группы и строиться их внутренняя организация.

 Стабильность взаимодействия  различных групп обеспечивает  состояние социального равновесия  в обществе.  Таким образом,  теория заинтересованных групп представляет общество как взаимодействие групп друг с другом, а политический процесс - как борьбу групп за власть, возможность распределять ресурсы.

Политический процесс в современных обществах все больше становится взаимодействием соперничающих групп, в котором ни одна из них не верховенствует абсолютно. Это дало возможность американскому политологу Р. Далю назвать модель власти в них не демократией, а полиархией.  Нарастание разнородности социальных интересов приводит к появлению многообразия заинтересованных групп, автономных по отношению друг к другу (например, групп от бизнеса, профсоюзов, фермеров, интеллектуалов, ВПК).

Политические  решения перестают быть прерогативой официальных институтов власти, а  становятся результатом компромиссов противостоящих групп.  Р. Даль провел эмпирическое исследование в городе Нью-Хейвен с целью определения места заинтересованных групп в механизме властвования. Свои результаты он изложил в работе «Кто правит? Демократия и власть в американском городе» (1961) [6].

Главными субъектами политики Р. Даль считал заинтересованные группы, представляющие собой объединение  индивидов с едиными ценностями, требованиями и целями. Среди них  выделяются как относительно стабильные группы, так и группы, подверженные текучести.  Степень влияния соперничающих групп на политический процесс обусловлена объемом ресурсов (богатств, статусов, информации и т. д.), которыми они располагают. Однако политическая инициатива и реальное политическое влияние осуществляются не самой группой, а ее лидером, опирающимся на поддержку узкого круга лиц. Препятствием на пути узурпации власти какой-либо группой являются, по мнению Р. Даля, признание гражданами и элитами демократических ценностей и следование их нормам и «правилам игры» (закрепленным в конституции и других правовых актах).  Следовательно, нарождавшееся многообразие социальных интересов потребовало специфических механизмов представительства и защиты частных, групповых интересов и предпочтений.

1.3 Типология заинтересованных групп

Заинтересованные  группы — это группы лиц, стремящихся воздействовать на процесс принятия решений по тем или иным отдель¬ным вопросам, но не пытающихся установить полный политический контроль над государством. В этом состоит их отличие от политических партий, для которых захват и удержание власти всегда является главной задачей. Иными словами, заинтересованные группы добиваются влияния на людей власти, но не поставляют людей власти, по крайней мере официально. Чем более зрелым и сложным является общество, тем шире круг вопросов, попадающих в поле зрения заинтересованных групп. Не удивительно, что в развитых индустриальных странах эти группы чрезвычайно разнообразны. Поэтому они нуждаются в классификации, которая позволила бы упорядочить огромный эмпирический материал (Голосов Г.В.) [3].

Типология заинтересованных групп представляет большую трудность, что объясняется их многочисленностью  и чрезвычайным многообразием (следствием чего является, в частности, большое  количество, предложенных в литературе типологий). Однако все исследователи сходятся в том, что группы интересов – есть, прежде всего, результат самоорганизации гражданского общества [1].

Так, американские ученые Г. Алмонд и Дж. Пауэлл выделяют четыре типа групп интересов:

• спонтанные, то есть стихийно организованные, часто ориентированные на насилие (манифестации, бунты);
• неассоциативные, то есть неформальные, непостоянные и ненасильственные, формирующиеся на основе родственных связей, вероисповедания и т.п. (религиозная сетка, студенческая группа)
• институциональные, то есть формальные организации, помимо выражения интересов, наделенные и другими функциями (партия, собрание, администрация)
• ассоциативные, то есть добровольные, специализирующиеся на выражении интересов организации (профсоюзы, группы деловых людей, этнические и религиозные ассоциации граждан).

Французский политолог  М.Дюверже предложил подразделять группы интересов по критерию их организационных  структур на: а) массовые (профсоюзы, молодежные организации, организации ветеранов и т.д.) и б) кадровые (предпринимательские союзы, элитарные организации). К третьему типу групп интересов Дюверже отнес - научно-исследовательские центры и фонды, рекламные агентства. Кроме того Дюверже различал группы интересов действующие исключительно в политической сфере и организации, для которых оказание политического давления составляет лишь какую-то часть их деятельности (профсоюзы, церковь и др.).

Получила распространение  типология групп интересов, действующих  в определенной общественной сфере  – экономической, духовной, социальной или политической.

Типология, как раз и  ориентированная на пять различных  общественных сфер, деятельности заинтересованных групп, была разработана У. фон Алеманом:

1) организованные интересы  в экономической сфере и в  мире труда: предпринимательские объединения, профсоюзы, потребительские союзы;

2) организованные интересы  в социальной сфере: объединения  защиты социальных прав (общество  слепых, союзы пенсионеров и др.), объединения социальных достижений (благотворительные организации), группы самопомощи (общество анонимных алкоголиков) и др.;

3) организованные интересы  в сфере досуга и отдыха: спортивные  союзы, кружки общения и реализации  хобби;

4) организованные интересы  в сфере религии, науки и  культуры: церкви, религиозные секты,  научные ассоциации, общеобразовательные кружки, союзы деятелей искусств.

5) организованные интересы  в общественно-политической сфере:  духовные, этические, правозащитные  («Международная амнистия», «Врачи  без границ»), общественные движения (экологическое, разоруженческое, феминистское).

Другая классификация  была разработана Жаном Блонделем. Французский политолог Ж. Блондель разделяет группы интересов на четыре типа:

1) группы по  обычаю возникают на основе  общинных, кастовых, клановых общностей.  Во многих развивающихся странах состав этих групп определяется некоторыми наследственными факторами (полом, расовой принадлежностью, наследуемым социальным положением).

Члены общинной группы связаны между собой, прежде всего, принадлежностью к сообществу, а только затем — своими мыслями и стремлениями. Можно сказать, что человек рождается, будучи уже членом группы. Близкими к таким группам можно считать существующие в действительности племенные и некоторые этнические группы.

Группы «по обычаю»  чаще всего встречаются в странах  «третьего мира», где обладание  властным статусом рассматривается, прежде всего, как средство обеспечения  своих родных и близких доходными  местами и привилегиями. При этом к группам «по обычаю» относятся и группы, созданные с менее корыстными целями, например религиозные.

Главная особенность  этих групп заключается в том, что они действуют в обход  формальных институтов, используя личные контакты с представителями государственной власти. В современных обществах роль таких групп невелика, исключение составляют некоторые религиозные организации. Остальные типы групп интересов располагаются между этими двумя по мере их удаления от традиционных форм и приближения к современным: группы «по обычаю», институциональные группы, группы защиты, группы поддержки [4].

2) институциональные группы основываются на формальных организациях внутри государственного аппарата. К ним можно отнести лоббистские группировки в парламенте и правительстве.

Институциональные группы — группы, чья деятельность базируется на формальных организациях внутри государственного аппарата (органах исполнительной власти, законодательных органах, армии, силовых структурах и т.п.). Их влияние связано с близостью к процессу принятия политических решений. Эти группы интересов (кланы), имеющие влияние внутри каких-либо организаций (партий, армии и т.д.), выполняют посредническую роль между государством и обществом в основном в странах «третьего мира». Однако существование подобного типа групп имеет место и в странах развитой демократии.