Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Подобный порядок существовал  не только в центральных приказах, но и в местных правительственных учреждениях, ведавших управлением городов и уездов - в «приказных», «судных», «избах», в «губных» и «земских» избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один-три года. Приказные же люди достаточно прочно занимали свои должности, были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений.

Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе они сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела, находившиеся в ведении Посольского приказа. В этом приказе служили также толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.

Личный состав приказов колебался от нескольких человек до нескольких десятков (как в Посольском приказе), до более сотни (как в Разрядном) и нескольких сотен (например, в Поместном приказе, где часть подьячих находилась в «отсылках» - служебных командировках).

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый на государственную службу давал обещание на верность царствующему дому, во второй - обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить», «всякие дела делати вправду»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.

При комплектовании и особенно регулировании  состава приказов проводились своеобразные аттестации-разборы с частыми отставками. При этом, тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.

Неукоснительным правилом работы в  приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.

Постепенно в приказах устанавливались  правила делопроизводства. В «Царском судебнике» 1550 г. появились новые, по сравнению с Судебником 1497 г., статьи, посвященные порядку составления и хранения документов в Москве.

Создание централизованного государства  потребовало и реформ управления. Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в их подразделениях - волостях и станах), которые получали эти территории в «кормление». Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях. Именно поэтому система кормлений не была эффективной: наместники и волостели знали, что они уже «отработали» свои доходы на ратном поле, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям, часто передоверяли их своим «холопам», заботясь лишь о получении положенного «корма» и судебных пошлин.

При Иване III были сделаны первые попытки ограничения власти кормленщиков и подчинения их деятельности контролю. При нем стали выдавать областям особые «уставные грамоты», точно определявшие размеры повинностей с населения в пользу кормленщиков и фиксированные судебные пошлины. Сохранилась одна из таких грамот - Белозерская уставная грамота 1488 г., данная Иваном III населению Белозерского княжества вскоре после его присоединения к Русскому государству. В ней были установлены строго фиксированные размеры поборов наместника и его людей с населения. Был также определен штат наместника: два тиуна (помощника) и десять доводчиков (агенты полицейского назначения). Доводчикам запрещалось самим собирать с населения поборы. Этим занимались выборные от населения - сотские, которые сами передавали поборы людям наместника в городе. С конца XV - начала XVI вв. подобные грамоты выдавались наместникам и волостелям и в других областях. Сроки кормлений сокращались до 1 - 3 лет.

Другое важное новшество, вводимое Белозерской уставной грамотой, касалось судебной сферы. Отныне в суде кормленщиков обязательно должны были участвовать  выборные представители населения в лице сотских и других «добрых» и «лучших» людей. Они должны были гарантировать правильность судопроизводства и ограничивать произвол наместников и тиунов. Этот порядок был узаконен Судебником 1497 г. В случае злоупотреблений («обиды») со стороны наместника и его людей горожане и сельские жители получали право на иск.

Со второй половины XV в. появились особые должностные лица - городовые приказчики, что было вызвано оборонными нуждами государства. Основной сферой деятельности городовых приказчиков было строительство и укрепление городов, мостов, дорог (ямское дело) производство и хранение боеприпасов и оружия, сбор народного ополчения и т.д. Со второй четверти XVI в. их функции значительно расширились. Они осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием земель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов и нередко участвовали в работе наместничьего суда. Городовые приказчики назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместников, ни от Боярской думы. Они подчинялись великому князю по ведомству казначея. С образованием Разрядного приказа они, по-видимому, попали в его ведение.

Институт городовых приказчиков  был первым дворянским органом местного управления. Постепенное расширение сферы их деятельности означало оттеснение наместников и волостелей от местного управления.

Еще в малолетство Ивана  IV была начата так называемая губная реформа («губа» - уголовно-полицейский и округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1589 г., а после 1555 г. губное устройство распространилось по России. Эта важная реформа в области суда была вызвана жалобами на недостаточно энергичную борьбу с разбоями со стороны кормленщиков.

Губной староста выбирался жителями уезда: служилыми землевладельцами (бояре, дети боярские, дворяне), духовными  лицами, «черными» (лично свободными и платившими подати) и дворцовыми крестьянами в лице их сотских. Губной староста выбирался из местных дворян и детей боярских. В помощь ему из крестьянской и посадской верхушки выбирались несколько «целовальников» («целовать крест» - присягать). Губной староста должен был ловить разбойников, производить следствие и казнить виновных. У него была своя канцелярия - губная изба. Делопроизводство вел губной дьяк. «Губная реформа» стала первым шагом государственной власти по пути признания органов местного самоуправления и «встраивания» их в систему управления. Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. Так был сделан первый шаг к замене суда кормленщиков судом государстве иным.

В 1550 г. был издан новый «Царский судебник» где были четко определены права и обязанности наместников права и волостей, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления на суде. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю над их судом со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников.

С середины 1550-х гг. начались реформы в области военного дела. Для реорганизации армии правительству нужны были деньги. Между тем при слабом развитии товарно-денежных отношений хронический дефицит денег был характерен и для государевой казны. В этих условиях дополнительные ресурсы рассчитывали получить благодаря проводившейся одновременно реформе местного управления.

В 1555 г. институт кормленщиков был  упразднен, и деньги, которые прежде шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога - «кормленого окупа». Вместе с тем централизация только начиналась, и в распоряжении государства не было еще ни кадров администраторов, ни денег, чтобы платить жалование за гражданскую службу. Поэтому отправление власти на местах было возложено на выборных представителей населения.

Первые опыты такого рода для  отдельных волостей и уездов начались в 1551 - 1552 п., повсеместно земская реформа была проведена в 1555—1556 гг. С этого времени в уездах и волостях, где отсутствовало помещичье землевладение, черные крестьяне и крестьяне дворцовых земель, а также посадские люди в городах должны были выбирать из своей среды земские власти. Это были «старосты», или по другому «излюбленные головы». При них состояли выборные целовальники (или «лучшие люди»), которые были земскими судьями, а также выборный земский дьяк, который вел делопроизводство. Все эти лица избирались на неопределенный срок и население могло их «переменить». Позднее и для них были введены ежегодные выборы.

На земские власти возлагались  раскладка и сбор податей с  ответственностью за их недобор. Они же распоряжались исполнением натуральных повинностей. Доходы бывших кормленщиков, теперь четко фиксированные для каждой области, под названием «кормленого окупа», передавались земскими властями непосредственно в царскую казну через «кормленых дьяков» и «чети».

В ведении земских судей находилось только «черное» (т.е. подлежащее обложению) население. Служилые землевладельцы с 1549 г. судились в московских приказах, а крестьяне, жившие в феодальных владениях, подлежали суду владельцев земли. Земские суды разбирали лишь гражданские и мелкие уголовные дела. Разбойные дела оставались в ведении губных старост и Разбойного приказа.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали, и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.

Кроме этих местных органов управления существовали и другие. Сбор косвенных  налогов осуществляли таможенные и кабацкие выборные головы и целовальники, ратными людьми заведовали ратные избы, а в некоторых городах - стрелецкие и казачьи избы.

В начале 1560-х гг. реформы были прерваны. В истории создания централ и  зова иного государства наступил новый этап - политика опричного террора.

4. Изменения в системе  центрального и местного управления  в ХVII в.

Земские Соборы

В XVII в., особенно во второй его половине, в государственном строе России все чаще обнаруживались тенденции к абсолютизму, который окончательно оформился в правление Петра I. Абсолютизм - форма феодального государства, при которой монарху принадлежала неограниченная верховная власть, а феодальная государственность достигла наивысшей степени централизации. При абсолютизме глава государства (обычно наследственный) рассматривался с юридической точки зрения как единственный источник законодательной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависимыми от него чиновниками. Для абсолютизма характерны наличие постоянной армии (также зависимой от государя), развитых бюрократического аппарата и форм делопроизводства, всеобъемлющей системы государственного обложения, единого для всей территории законодательства, общегосударственной экономической политики, выражавшейся в различных формах протекционизма и регламентации деятельности промышленников.

Переход к абсолютизму в России проявлялся в разных сферах политической жизни: в росте самодержавной  власти царя, в отмирании земских  соборов как сословно-представительных учреждений, в эволюции состава Боярской думы и приказной системы, в повышении значения различных слоев населения в государственном аппарате, в появлении первых зачатков регулярной армии, в победном исходе для царской власти ее соперничества с властью церковной.

Компетенция царской власти. Во главе  государственной системы России XVII в. как и прежде стоял царь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти. Царь был верховным судьей. Он командовал всеми вооруженными силами. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. В действительности, однако, реализация этих теоретических принципов самодержавия и единовластия далеко не была обеспечена соответствующей системой бюрократических учреждений.

И все же развитие самодержавия в  XVII в. шло в направлении абсолютизма. На новую династию, хотя она имела источником своей власти «избрание» царя Михаила Федоровича Земским собором, было перенесено старое, давно выработанное идеологическое обоснование царской власти: о ее божественном происхождении и преемственной передаче в роде. Тотчас после занятия престола новым царем идеологи новой династии поспешили восстановить представление о «богоизбранном» государе, получающем власть от «своих прародителей» в силу родственных связей с законной династией Рюриковичей. Источником власти царя объявлялась божественная воля, а всенародное признание избранной династии через Земский собор лишь подтверждало решение божественного промысла.

Образ жизни царя, лишь в редких случаях появлявшегося перед  народом, ставил его в глазах подданных на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при царе Алексее Михайловиче, свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. С необычайным великолепием проходили официальные приемы иностранных дипломатов.

«Соборное уложение» 1649 г. также отразило возросшую власть самодержавного монарха. Специальные главы Уложения были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие «государственного преступления», причем не делалось никакого различия между преступлением против государства и действиями, направленными против личности государя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи местопребывания царя.

Во второй половине XVII в. шел процесс возрастания личной власти самодержавного монарха в области верховного управления. Появилось понятие «именного указа». Так назывался законодательный акт, составленный только царем, без участия Боярской думы. Правда, эти указы касались пока второстепенных вопросов верховного управления. Устанавливалась также практика докладов царю начальниками важнейших приказов.