Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

На протяжении всего XVIII в. кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах возникали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как высшие законосовещательные и распорядительные учреждения, которые не имели юридической самостоятельности.

Особое значение подобные учреждения приобрели в царствование Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой императрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны». В его состав вошли самые важные лица империи, имевшие чины 1-го и 2-го классов: вице-канцлер, граф Н.И.Панин, генерал-майор, князь А.М.Голицын, президент Военной коллегии граф З.Г.Чернышев, гетман Украины; граф К.Г.Разумовский, князь Г.Г.Орлов, генерал-прокурор Сената князь А.А.Вяземский; в 1774 г. к ним прибавился новый фаворит Екатерины II - князь ГА.Потемкин как вице-президент Военной коллегии.

Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполнительной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для обсуждения, последние поступали от разных учреждений или чиновников и касались всех наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики России.

В то же время Совет не принимал участия в разработке важнейших  законодательных актов, а занимался в основном текущими административными делами, еще раз ярко продемонстрировав свою роль в качестве института русского абсолютизма.

При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762 - 1764 гг. из Кабинета Ее императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Ее императорского величества дел» (в ведении Кабинета остались лишь экономические вопросы). Именно через личную канцелярию монарх сносился с высшими и центральными государственными учреждениями, там готовились законопроекты и доклады но текущим делам, в которых суммировались и анализировались сведения по всем вопросам государственного управления. В личной канцелярии служили только особо доверенные и преданные люди, которые, занимая не очень высокий ранг, обладали огромным влиянием на решение самых важных вопросов внутренней и внешней политики. Таким образом, в рамках личной канцелярии монарха переплетались признаки формальных и неформальных институтов власти, когда особое значение приобретала фигура чиновника, ближе всего находившегося к императору, и тем самым имевшего возможность влиять на него, общаясь в неофициальной обстановке.

Первоначально в обязанности статс-секретарей входил прием прошений на имя императрицы от представителей всех слоев населения (кроме крепостных крестьян, лишенных указом 22 августа 1767 г. права подавать жалобы на своих помещиков). Прошения должны были докладываться императрице «без промедления», а решения по ним немедленно исполняться. Постепенно круг обязанностей статс-секретарей значительно расширился: они контролировали переписку императрицы со всеми государственными учреждениями и лицами, возглавлявшими ведомства и учреждения, принимали участие в составлении указов и манифестов, исходивших от верховной власти, вносили на утверждение разнообразные доклады и рапорты, готовили материалы для законодательных актов. К ним же поступали рапорты от правителей наместничеств, губернаторов, от правителя государственного ассигнационного банка, отчеты провиантмейстера и т.п. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.

Статс-секретарями Екатерины  II в разное время были Г.Н.Теплов, А.В. Олсуфьев, И.П.Елагин, Г.В.Козицкий, П.В.Завадовский, Г.Р.Державин, А.А. Безбородко, А.В.Храповицкий, В.С.Попов; многие из них были талантливыми и разносторонне образованными людьми: занимались литературной деятельностью и переводами, успешно совмещали исполнение секретарских обязанностей с другими должностями, и в дальнейшем стали государственными деятели первой величины.

Организация системы государственного управления в условиях абсолютизма  имела отличительную особенность, связанную с формой осуществления государственной деятельности в эпоху «просвещенного абсолютизма», когда в России отсутствовало четкое разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Главой государства являлся монарх, воплощавший в себе все три ветви власти.

Императорская власть, вытесняя традиционные институты управления сословно-представительной монархии учреждениями, непосредственно подчиненными императору, создавала, вместе с тем, своего рода «дублирующую систему» фаворитов - людей, близких к императору и выполнявших его прямые указания как через руководство государственными учреждениями, так и непосредственно. Фаворитизм - это своего рода универсальная характеристика системы управления абсолютистского государства, которую, в полной мере, следует считать неформальным институтом власти. Фаворит, как правило, находился в тесных личных отношениях с государем и в связи с этим получал возможность распоряжаться частью его неограниченной власти. Фаворитизм являлся одним из существенных инструментов в системе государственного управления абсолютизма. Его следует определять, как назначение на государственные посты и должности, исходя из личной заинтересованности монарха в деятельности того или иного человека. При этом фаворитизм - всегда нарушение общего принципа назначения на государственные должности. Вместе с тем он сам являлся принципом функционирования абсолютистского государства. Фаворит мог ограничиться устройством своих личных дел, представляя собой тип «случайного человека». В то же время, обладая определенными личными качествами: умением рисковать, политической интуицией, предприимчивостью и, наконец, стремлением служить царю и Отечеству, - фаворит мог осуществлять свою государственную деятельность, соотнося ее с объективными потребностями страны и внести значительный вклад в реализацию политического курса.

Ярчайшим образцом такого типа фаворита - государственного деятеля - можно считать Г.А.Потемкина, который сумел успешно реализовать себя в системе государственной службы и оказал большое влияние на развитие и реформирование Российской империи во второй половине XVIII в.

Своеобразным высшим государственным  временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения 1767-1768 гг. Главному своду законов Российского государства, кодексу феодального права страны - Уложению 1649 г., к тому времени насчитывалось уже более ста лет. Необходимость создания нового основного закона страны, учитывавшего изменения российского законодательства, осознавал еще Петр I, который в 1700 г, предпринял попытку разработать и принять новое Уложение. В дальнейшем правительство не раз создавало комиссии для составления нового Уложения. Такая комиссия работала в 1754 - 1758 гг. но ее деятельность была закончена из-за сложившихся в тот момент политических условий.

В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как сословие - представительное учреждение. Она должна была состоять из выборных депутатов, которые к тому же привезли с собой наказы своих избирателей. Комиссия начала работу 30 июля 1767 г. в Москве. В тот день в 10 часов утра Екатерина II, сопровождаемая двором, прибыла в Успенский собор, где после торжественного молебна пятьсот депутатов подписали присягу, обещая добросовестно выполнять свои обязанности. Затем все прошли в аудиенц-залу, где вице-канцлер князь А.М.Голицын от имени императрицы вручил членам комиссии знаменитый «Наказ», составленный самой Екатериной II.

Этот документ стал не только крупнейшим актом государственной политики и законодательной доктрины своего времени, но и своеобразным выражением теории и политики «просвещенного абсолютизма». Наказ был адресован как окружению императрицы, так и представителям разных социальных слоев.

В свою очередь все депутаты при  выборах снабжались письменными  наказами своих избирателей, причем каждый такой наказ должен был служить руководством для самого депутата, а также внимательно изучен всеми остальными. Наказы излагали не только «пользы и нужды» избирателей, но и меры к удовлетворению «нужд» и достижению «пользы». В правительственных наказах от центральных учреждений в основном затрагивались вопросы совершенствования законодательства по делам ведомств.

Екатерина II, несомненно, знакомая с парламентскими порядками Англии, понимала, что Комиссия, состоявшая из нескольких сот человек и призванная ею не только для выслушивания о «нуждах и недостатках каждого места», а и для непосредственного участия в процессе законотворчества, не сможет выполнить свою задачу, заседая в полном составе. По примеру английского парламента Екатерина возложила задачу составления и разработки отдельных законопроектов на особые, так называемые «частные комиссии», специально избираемые для этого из состава Комиссии. Именно в них переносилась основная работа по разработке Уложения, причем каждой комиссии предстояло подготовить определенный и законченный его раздел. По сути дела работа Комиссии - первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший европейский и отечественный политический опыт, опыт Земских соборов и европейских парламентов. На заседаниях Уложенной комиссии развернулись острые дискуссии о правах дворянства и купечества и их взаимоотношениях, о положении крестьянства, о торговле и заведении фабрик, о судопроизводстве, о месте церкви и духовенства в системе государственного устройства.

Уже вскоре после начала заседания  Уложенной комиссии выяснилось, что  ее депутаты плохо подготовлены к  законодательной деятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказались весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосословные и групповые интересы.

Время шло, а дискуссии Уложенной комиссии не приносили никаких плодов. Постепенно Екатерина II убеждалась, что ее затея претворить в жизнь теоретические построения европейских философов на русской почве терпит неудачу. В декабре 1768 г., сославшись на начало русско-турецкой войны, разочарованная императрица подписала указ о приостановке деятельности Комиссии и прекращении пленарных заседаний. Частные комиссии работали еще в течение ряда лет, превратившись, по сути, в обычные государственные учреждения, и их материалами, как и в целом итогами деятельности Комиссии, Екатерина пользовалась впоследствии для разработки и создания новых законов.

Усложнение задач государства  во второй половине XVIII в. отразилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.

Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 60-м гг. переживала известный кризис. Коллегии обросли множеством структурных частей — экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государственного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении страной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип руководства, повышалась роль отдельного чиновника.

Общее число коллегий в 1725 - 1775 гг. то сокращалось, то возрастало. При этом положение трех коллегий - Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью, - Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.

Коллегия Иностранных дел (учреждена  в 1717 г.) также как и ее предшественник - Посольский приказ - была главным и наиболее престижным государственным учреждением России XVIII в. К этому времени установились дипломатические отношения с большей частью европейских государств, где были открыты русские миссии. Коллегия ведала организацией сношений с иностранными государствами, выдачей иностранных паспортов, почтовыми делами и управлением Украиной. Для решения этих задач требовались высококвалифицированные и высокообразованные кадры. Чиновники коллегии, получившие светское образование и в большинстве своем окончившие академическую гимназию или Московский университет, разительно отличались от других служащих являлись образцом государственных чиновников.

Особое место среди центральных  государственных учреждений занимали органы политического сыска. Пришедшая к власти Екатерина II и ее ближайшие сподвижники понимали всю важность политического сыска и тайной полиции. В октябре 1762 г. в составе Сената была создана Тайная экспедиция, которая заняла одно из ключевых мест в системе власти. В сущности она получила все права центрального государственного учреждения, а ее переписка стала секретной.

Общее руководство деятельностью  Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору А.И.Глебову и сенатору Н.И.Панину. В 1764 г. А.И.Глебова сменил А.А.Вяземский, по фактическим главой Тайной экспедиции был ее начальник С.Шешковский, бывший чиновник Тайной розыскных дел канцелярии. В целом концепция госбезопасности того времени была основана на поддержании «покоя и тишины» - основы благополучия государства и его подданных. Императрица сама возбуждала сыскные дела, писала, исправляла или утверждала «вопросные пункты», ведала ходом расследования наиболее важных дел, таких, как процесс над ростовским архиепископом А.Мацеевичем, офицером Мировичем, пытавшимся летом 1764 г. освободить из заключения в Шлиссельбургской крепости свергнутого императора Ивана Антоновича, самозванкой княжной Таракановой, Емельяном Пугачевым и др.

Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II: сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем - масштабное восстание под предводительством Е.И.Пугачева в 1773 - 1774 гг. Это крестьянское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и прежде всего в системе управления государством.

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Было положено начало губернской реформы, основное содержание которой было связано с реорганизацией системы местного управления. Необходимость такой реформы диктовалась потребностью создания строго централизованной и унифицированной системы, при которой каждая часть обширной территории и каждый ее житель находились под неусыпным контролем правительства.

Новое положение о губерниях  укрепило абсолютистскую монархию и  удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к местному управлению. Созданный в результате реформы аппарат управления на местах оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями при Павле I до буржуазных реформ 60-х гг. XIX столетия, а затем в несколько преобразованном виде до октября 1917 г.