Правовое регулирование археологических раскопок

Статья 49 Земельного кодекса  РФ устанавливает, что изъятие земельного участка, в том числе путем  выкупа, для государственных нужд производится в исключительных случаях, связанных, в частности, с размещением  строго определенных объектов государственного или муниципального значения при  отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. В исчерпывающем перечне данных объектов рассматриваемый нами случай отсутствует. В пункте 3 той же статьи указывается, что изъятие земельных участков может производиться в исключительных случаях, связанных и с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях. Закон об объектах культурного наследия не содержит положений, относительно изъятия земельных участков, на территории которых находятся объекты археологического наследия. Сам Земельный кодекс РФ в п. З ст. 99 устанавливает, что земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. Полагаем целесообразным все же рассмотреть возможность установления в законодательстве права государства на изъятие (выкуп) земельных участков для проведения археологических раскопок на них. Однако в данном случае, безусловно, следует понимать, что опасность злоупотреблений этим правом со стороны государства весьма велика. Тем не менее, в законодательстве некоторых зарубежных стран установлена возможность выкупа государством частных земельных участков, как для проведения археологических раскопок, так и после обнаружения объектов археологического наследия.

Столь пристальный интерес  к проблемам археологической  тематики сегодня представляется вполне закономерным. Не секрет, что в последние  годы нашу страну захлестнула волна  так называемой «черной археологии». В связи с этим предусмотренный законом механизм приобретения государством права собственности на объекты археологического наследия все чаще дает сбои. Наибольшая опасность в данном случае, с нашей точки зрения, заключается не столько в том, что вновь обнаруживаемые объекты не поступают в государственную собственность, сколько в том, что несанкционированные раскопки способны нанести непоправимый ущерб археологическому наследию России. Как известно, в археологии огромное значение имеет так называемый «контекст находки» (какие вещи встречены вместе, при каких обстоятельствах они попали в землю и т.д.) В этой связи в советское время основные усилия законодателя были направлены на сохранение именно недвижимых памятников (поселений, могильников, древних крепостей и т.п.), а не отдельных предметов. Этому подходу способствовало то, что после Октябрьской революции собственником земли, а значит и археологических памятников, стало государство. С другой стороны, были ликвидированы крупные состояния, позволявшие создавать крупные частные коллекции культурных ценностей. Профессиональные грабительские раскопки были бессмысленны. Таким образом, охрана основного источника археологических находок — археологических памятников, считалась вполне достаточной мерой и для предотвращения расхищения культурных ценностей.

Произошедшая в нашей  стране либерализация гражданского оборота существенно изменила сложившуюся  в советское время обстановку. На сегодняшний день земельные участки, на территории которых располагаются  археологические памятники, могут  принадлежать на праве собственности, аренды и т.д. частным лицам. Кроме  того, появились экономические основы для создания крупных частных  коллекций культурных ценностей. Это  привело к формированию устойчивого  спроса на них, а как следствие  этого — к появлению поставщиков  таких культурных ценностей —  так называемых «черных археологов», ведущих планомерное массовое ограбление археологических памятников.

Нелегальный рынок археологических  находок является весьма существенным сегментом нелегального рынка культурных ценностей. Существует значительное количество коллекционеров, желающих приобрести именно археологические объекты. Благодаря  формированию соответствующего рынка, грабительские раскопки археологических  памятников поднялись на качественно  новый уровень. Если раньше они носили случайный характер и, в силу этого, наносили незначительный ущерб, то теперь ими занимаются профессионалы, имеющие достаточно знаний, необходимую технику и оборудование, целенаправленно выбирающие объекты для поиска ценностей. В современных условиях идет процесс обезличивания движимых культурных ценностей, попадающих на рынок. Практически все предметы объявляются случайными находками. Кроме того, дается ложная информация даже о регионе находки для того, чтобы не привлечь конкурентов, и невозможно было проверить легенду об обстоятельствах находки вещи. Восстановить истинный контекст находки в таком случае практически невозможно.

Таким образом, введение археологических  объектов в хозяйственный оборот, формирование и хранение коллекций  подобных культурных ценностей, в значительной степени являются незаконными, ввиду  незаконности первоначального приобретения этих предметов.

Очевидно, что описанные  тенденции в настоящий момент принимают угрожающие масштабы, следовательно, необходимо предпринимать экстренные меры для недопущения утраты археологического наследия страны. В последние годы активно обсуждаются вопросы  усовершенствования мер административной и уголовной ответственности  за проведение несанкционированных  раскопок и присвоение обнаруженных предметов.

К сожалению, становится вполне очевидным, что борьба с незаконным оборотом подобных объектов исключительно  карательными методами обречена на неудачу. Прибыли от занятия указанной  деятельностью весьма велики, следовательно, данный бизнес будет существовать как  теневой. Представляется, что необходимо создать такую систему правового  регулирования рассматриваемых  нами отношений, при которой нелегальное  приобретение права собственности  на подобные объекты, станет обременительным  и невыгодным. В этой связи остро  встает вопрос о регулировании оборота  археологических объектов гражданско-правовыми  механизмами.

Суммируя сказанное, необходимо отметить, что проблема полноценного правового регулирования отношений, связанных с сохранением археологического наследия страны, нуждается в незамедлительном решении. Следует систематизировать  нормы законодательства, регулирующие данную проблематику, и тщательно  проработать механизмы их реализации, в противном случае существенная часть археологического достояния  России может быть утрачена безвозвратно.

Глава 2 Законодательство Республики Алтай об археологическом  наследии

2.1 Правовая основа  организации охраны историко-культурного  наследия в республиках Южной  Сибири

Условия сохранения историко-культурного  наследия, эффективность его использования  напрямую зависят от состояния законодательства в этой сфере. Анализ законодательных  актов в области историко-культурного  наследия, принятых в субъектах Российской Федерации, позволяет определить направления  дальнейшего развития культуры народов  этих регионов. Целью такого анализа  является определение объективных  условий и перспектив сохранения памятников историко-культурного наследия на местах.

Республики Южной Сибири (Алтай, Тыва, Хакасия) занимают значительную часть Саяно-Алтайского нагорья. Историческое развитие их народов протекало в  сходных климатических и этнокультурных условиях, и в ходе этого развития было создано уникальное культурное наследие, представляющее бесценный  ресурс для развития региона. Проблема использования культурного потенциала тесно связана с необходимостью обеспечения сохранности памятников истории и культуры. В некоторых  регионах России, в том числе и  в республиках Южной Сибири, историко-культурное наследие, чаще всего археологическое, является доминирующей ценностью культуры и должно иметь приоритетное значение в региональной политике и весомую  долю в региональном бюджете, организационные  и информационные ресурсы должны направляться на его поддержку и  развитие.

В последние годы в нашей  стране происходит постепенный переход  от исследования и сохранения отдельных  памятников культуры и природы к  изучению и сохранению наследия в  его целостности и многообразии. Эти перемены в культурной политике страны не могли не сказаться и на содержании регионального законодательства. Во всех трех законах об охране и использовании памятников историко-культурного наследия, принятых в республиках Южной Сибири - Алтай, Хакасия и Тыва, заявлен комплексный подход в определении национального историко-культурного наследия.

В Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дается определение историко-культурного наследия как совокупности объектов «недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшими в результате исторических событий, представляющими собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии, или антропологии, социальной культуры и являющимися свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры...».⁹

Все законы, касающиеся сферы  охраны и использования историко-культурного  наследия в республиках Южной  Сибири, были приняты до вступления в 2002 г. в силу Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В настоящее время завершается процесс приведения регионального законодательства в соответствие с действующим Федеральным законом. Тем не менее учитывать особенности местных законов в том виде, в котором они существуют, все же необходимо, поскольку, как было указано выше, этот фактор влияет на особенности культурной политики регионов в области охраны и сохранения объектов культурного наследия.

Закон «Об историко-культурном наследии народов Республики Алтай» был принят Государственным Советом (Эл Курултай) Республики Алтай 29 июня 1994 г. Законом регулируются отношения, связанные с сохранением, выявлением и использованием историко-культурного наследия на территории Республики Алтай. В ст. 1 дается определение состава историко-культурного наследия: «Под историко-культурным наследием понимаются результаты жизнедеятельности человека, представляющие материальные, духовные, интеллектуальные, историко-археологические, научные и иные культурные ценности.

Историко-культурное наследие включает в себя:

- памятники археологии (остатки  древних поселений, стоянок, святилищ, оросительных систем, места древних  захоронений, изваяния, наскальные  изображения и письмена, коллекции  археологических предметов);

- памятники истории (места  исторических событий, ритуальные, святые и памятные места, памятники  в честь деятелей прошлого, историко-мемориальные  памятники, коллекции предметов);

- архитектурные памятники;

- памятники искусства  (монументального, декоративно-прикладного,  живописи, народных промыслов)».¹⁰

Основное отличие от определения  историко-культурного наследия, предложенного  Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», заключается в отсутствии в региональном законе понятия «территория объекта культурного наследия». Перечень видов памятников историко-культурного наследия в Федеральном законе значительно расширен за счет таких видов, как ансамбли и достопримечательные места.

В ст. 13 Закона «Об историко-культурном наследии народов Республики Алтай» предлагается схема создания историко-культурных заповедников. В целях сохранения нетронутого исторического ландшафта в пределах республики могут быть организованы заповедники двух типов: историко-культурные заповедные территории и историко-культурные заповедники. Для данных заповедников устанавливаются различные режимы функционирования. Статус и режим историко-культурного заповедника регулируется положением, утверждаемым Правительством Республики Алтай. Территория историко-культурного заповедника изымается из хозяйственного оборота и передается в ведение администрации заповедника. Участки историко-культурной заповедной территории остаются в пользовании старых владельцев. Здесь не допускаются лишь земляные, дорожные, мелиоративные и иные виды хозяйственной деятельности, создающие угрозу целостности памятника.¹¹

К положительным (в практическом плане), но не соответствующим на тот  момент федеральному законодательству инициативам можно отнести попытки  руководства Республики Алтай установить контроль за использованием историко-культурного наследия. В частности, Законом определяются обязательное лицензирование (п. 6 ст. 7, ст. 23), возврат вывозимых культурных ценностей (ст. 21), обязательное дублирование результатов научных исследований органам исполнительной власти Алтая (ст. 24). В целом можно констатировать, что уже в середине 1990-х годов в Республике Алтай в части правового обеспечения были подготовлены необходимые условия для создания особо охраняемых территорий историко-культурного значения.

В Республике Тыва согласно проведенным изысканиям авторов  принято пять Законов, относящихся  к сфере культуры: «О культуре», «О библиотечном деле», «Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва»¹², «Об обязательном экземпляре документов», «О музейном фонде Республики Тыва и о музеях в Республике Тыва». Все законодательные акты приняты между 1999 - 2006 гг. Это первый опыт в Республике Тыва по формированию правового поля в сфере историко-культурного наследия.

В целом региональное законодательство в сфере культуры повторяет основные позиции федеральных законодательных  актов и на их основе определяет уровень полномочий республики. Закон  Республики Тыва «Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва» практически не отличается от закона Республики Алтай.