Мировой опыт реализации административных реформ

Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных  услуг в режим «онлайн». С той  или иной степенью успешности программа  «электронное правительство» реализуется  и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются  ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные  «универсамы».

В процессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран преобразования на государственной службе могут  рассматриваться как самостоятельная  реформа. Вместе с тем, безусловно, это  и часть административной реформы. Реформирование государственной службы - проблема, которая может стать  предметом самостоятельного исследования. Здесь же представляется необходимым  отметить, только некоторые направления  преобразований в данной сфере.

 Организация государственной  службы в англосаксонских и  романо-германских странах имеет  существенные отличия. Соответственно  и недостатки государственной  службы, которые пытаются преодолеть  в процессе реформирования,  неодинаковы.  Так, в англосаксонских странах  существенным недостатком государственной  службы признается запутанность  правовых основ службы и несистематизированность службы, в романо-германских странах - замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность.  Административные реформы сопровождаются принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. - США, 1983-1985 гг. - Франция, 1997 г. - Германия, 2003 г. - Канада, 2005 г. - КНР и др.). Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическими отношениями.

В ходе административной реформы:

1. На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. Административные реформы призваны сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса с целью повышения качества услуг и оперативности принятия и реализации управленческих решений. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах.

Например, во Франции государственные  служащие обязаны принимать любое  заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и  должность. Срок ответа исчисляется  со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной  почте. Граждане должны быть приняты, по их просьбе, для изложения своих  соображений до того, как по их вопросу  будет принято отрицательное  решение.

Проводится работа по приближению  услуг к потребителям. Для этого  открываются специальные центры, в которых сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных  учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Сотрудники таких центров консультируют  население, помогают посетителям составить  свои обращения и передать по назначению.

2. Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму.

Государственная служба в  странах, проводящих административную реформу, рассматривается как служение обществу. Соблюдение законов и прав граждан закрепляются в качестве юридической обязанности государственного служащего. Создаются механизмы  для разрешения ситуаций, когда личный интерес государственного служащего  входит в противоречие с интересами общества. Такая ситуация получила название «конфликт интересов». В  современном законодательстве и  на практике устанавливаются процедуры  выявления и преодоления таких  конфликтов.

Создаются механизмы для  разрешения конфликта интересов, под  которым обычно понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью  служащего и беспристрастным  выполнением им должностных обязанностей. В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры  выявления и преодоления таких  конфликтов. Цель правого регулирования - свести к минимуму возможность  возникновения противоречий между  частными интересами государственных  служащих и их служебными обязанностями.

Так, в  канадском Кодексе  ценностей и этики государственной  службы мерам по преодолению конфликта  интересов посвящена целая глава. Основная мера по предотвращению конфликта  интересов - обязательное заполнение государственными служащими конфиденциального отчета, форма которого разработана Казначейством  Канады. Для государственных служащих провинций приняты свои формы  декларирования конфликта интересов. В конфиденциальный отчет государственного служащего включаются сведения о  его доходах и имуществе, получении  подарков и услуг, местах работы государственного служащего, а также любых иных факторах, которые могут способствовать возникновению конфликта интересов. Обычно государственный служащий обязан лишь внести необходимые сведения в  Конфиденциальный отчет. Если же существует явное противоречие между частными интересами и служебными обязанностями, то государственного служащего могут обязать воздержаться от определенной деятельности, которая способствует возникновению конфликта интересов, продать или передать в доверительное управление имущество, владение которым создает такой конфликт⁷.

Большие внимание на государственной  службе уделяется вопросам этики. С  этой целью разрабатываются кодексы  поведения государственных служащих. Так, в Великобритании  гражданские  служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу. Гражданские служащие обязаны быть честными и беспристрастными, проявлять сдержанность в политических вопросах, стремиться к согласию и компромиссам в отношениях с коллегами.

2. Развитие контроля общества за деятельностью государственных служащих.

Этой цели служат разнообразные  мероприятия, направленные на  усиление прозрачности государственной службы. Стимулируется приток на государственную  службу квалифицированных специалистов  из разных сегментов общества.   Применяются современные способы  комплектования государственной службы.

Важнейшим способом замещения  должностей становится конкурс. Государственные  органы обязаны размещать на своих  официальных сайтах информацию об имеющихся  вакансиях, квалификационных требованиях  по замещаемым должностям.

В Великобритании оценка кандидатов осуществляется с учетом следующих  принципов: претендентам должен быть предоставлен равный доступ к информации о характере  работы и требованиям к кандидатам; необходимо обеспечить одинаковый подход к оценке их качеств на всех стадиях  отбора на основе объективных критериев, применяемых на равных основаниях ко всем кандидатам; методы и способы  отбора должны быть обоснованными. При отборе не допускается необъективность, предвзятость и личный фаворитизм. В процессе проведения конкурса используются различные методы оценки профессиональных и личных качеств кандидатов: написание письменных докладов, тесты, интервью, собеседование и др. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения.

Развиваются возможности  судебного обжалования актов  и действий  публичной администрации.  В ряде стран возможность обжаловать неправомерные действия государственной администрации в суд имеет конституционную основу. Так, согласно ст. 34 Конституции ФРГ, если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои должностные обязанности перед третьими лицами, то в принципе несет ответственность государство или ведомство, на службе которого состоит это лицо. Однако при наличии умысла или грубой неосторожности сохраняется право регрессного иска. В случае требований о возмещении ущерба и в случае регрессного иска не исключается применение обычного судебного порядка. По ч. 4 ст.19  если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. В этих случаях потерпевшие могут предъявлять иски в обычных судах, если не установлена иная подсудность.

В Германии совершенствуется также деятельность дисциплинарных и административных судов, рассматривающих  споры чиновников с администрацией.  Деятельность этих судов позволяет  решать вопросы ответственности  государственных служащих за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных  на них обязанностей и одновременно является гарантией стабильности положения  государственного служащего, защитой  от незаконных кадровых и дисциплинарных решений руководства.

3. Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от результатов его деятельности.

В процессе реформы  создаются  различные механизмы оценки, которые  должны стимулировать государственных  служащих, успешно справляющихся  со своими обязанностями, корректировать недостатки деятельности служащих и  освобождаться от тех служащих, работа которых не может быть улучшена.

Так, в США в каждом административной ведомстве действуют  собственные системы оценки, разрабатываемые  на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестации служащих проходят ежегодно.  Есть одно ограничение - аттестации карьерных служащих не проводятся в течение 120 дней после вступления в должность нового Президента. Профессиональная деятельность служащих  оценивается руководителем ведомства на основе рекомендаций аттестационных комиссий. К работе аттестационных комиссий предъявляются требования объективности. С этой целью аттестационные комиссии  должны наполовину состоять из карьерных служащих данного ведомства.

В США критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего состава являются эффективность, действенность  и качество работы или услуг, в  том числе существенное сокращение объема делопроизводства; экономия средств, своевременность исполнения обязанностей по должности; соблюдение требований об устранении дискриминации и обеспечении  равных возможностей при трудоустройстве.

4. Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

В условиях ускорения темпов общественного развития любое специальное  знание быстро устаревает. Поэтому  в зарубежных странах создаются  условия для поддержания высокого профессионального уровня государственных  служащих. Для этого создана сеть образовательных учреждений, используются возможности дистанционного образования, в сети Интернет размещаются новейшие образовательные программы.

2.3. Особенности структурных административных реформ

Термин «структурная реформа» в научном обороте и средствах  массовой информации используются в  различных значениях.

Под структурными реформами  в стабилизационных программах международных  финансовых организаций обычно понимаются экономические преобразования, связанные  с изменением институционального базиса и правил регулирования экономики. В узком смысле структурные реформы включают направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса: приватизацию и корпоративное управление, процедуры банкротства, рынок земли и недвижимости, рынок труда, конструкцию налоговой системы, развитие финансовых институтов, внешнеэкономическую политику и политику в сфере иностранных инвестиций, регулирование специфических отраслей (естественные монополии, сельское хозяйство). Понимаемые в широком смысле, структурные реформы включают дополнительно комплекс вопросов, связанных с “расходной” частью бюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении и жилищно-коммунальной сфере.

Этот термин используют и  в отношении реформ, затрагивающих  какую-либо одну: структурная реформа  железнодорожного транспорта, электроэнергетики, образования и т.д., а также  применительно в реформе отдельного государственного органа.

В российской науке административного  права понятие структурной административной реформы не определено. По-видимому, под структурными административными  реформами можно понимать комплексные  реформы, в результате которых устанавливаются  структура публичного управления, разграничиваются функции  стратегического руководства, текущего государственного управления и функции по оказанию публичных услуг, перераспределяются роли государственных и частных учреждений в единой системе публичного управления.

Таким образом, структурные  реформы - это наиболее сложные реформы. В процессе этих реформ проводятся системные изменения в государственном  управлении. Эффективность реформ во многом зависит оттого, были ли подготовлены для них соответствующие условия  в процессе функциональных и процедурных  реформ.

Наиболее последовательно  структурные реформы были проведены  в англосаксонских странах (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Страны романо-германской правовой семьи идут по пути менее радикальных преобразований и не  меняют основ сложившейся  системы публичного управления. Тем не менее, все страны ищут пути снижения государственных расходов, улучшения качества публичных услуг, повышения эффективности государственного управления, а для решения этих задач налаживают взаимоотношения между государственными и негосударственными структурами.

Характерные черты таких  реформ состоят в следующем.