Организационные основы местного самоуправления

Следует отметить, что к 90-м годам XIX века земские  учреждения были введены в 34 губерниях  Европейской России.

С 1911 года «Положение» 1890 года (правда, с довольно значительными  изменениями) было распространено на 6 западных губерний. земском управлении преобладание лиц русского происхождения. Были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. К началу XX века земским самоуправлением было охвачено 43 губернии История либерализма в России.1762-1914. / Леонтович В.В. М.:Русский Путь.1995.С. 314..

Губернское  земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности. Губернские гласные избирались сроком на три  года уездным земским собранием  из числа гласных этих собраний.

Меньшую по численности  группу губернского земского собрания составляли члены по должности, к которым относились: все уездные предводители дворянства; с 1899 года все председатели земских управлений губерний; председатели и члены губернской управы; местные начальники (управления земледелия и государственного имущества); управляющие удельными округами; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство сочтет это необходимым; представители других заинтересованных ведомств.

Возглавлял  работу губернского земского собрания губернский предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем.

Исполнительные  полномочия в масштабе уезда или  губернии возлагались на следующие  органы земского самоуправления: губернские земские управы и уездные земские управьг Основные начала административного права. / Елистратов А.И. М.1917.С.217.. Управы состояли их председателя и двух членов.

С целью осуществления  контроля за деятельностью исполнительных земских органов избирались особые участковые попечители.

С 1904 года право  ходатайствовать центральному правительству  о местных пользах и нуждах было предоставлено и уездным  земствам. Губернатор направлял ходатайство  на Высочайшее имя или в соответствующее  министерство с приложением к  нему собственного заключения Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.463..

Право издания  обязательных постановлении частично было предоставлено земствам в 90-х  годах XIX века. Однако «Положение» 1890 года сохранило это право только за губернскими земскими органами, расширив круг вопросов, по которым эти органы могли принимать обязательные к исполнению постановления. Это касалось, прежде всего, постановлений о санитарных или противопожарных мерах; об устройстве, содержании и порядке пользования путями сообщений; о производстве извозного промысла; о порядке функционирования ярмарок и рынков.

В распоряжениях  самостоятельность земства была сильно ограничена Основные начала административного  права. / Елистратов А.И. М.1917.С.220.. Постановления по целому ряду дел, прямо перечисленных в законодательстве, подлежали утверждению: одни -- губернатором, другие -- министром внутренних дел на порядок, аналогичный принятию обязательных постановлений.

Если по Положению 1864 года земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то Положение 1890 года теснейшим образом подчинило земские управы губернатору. Тем не менее, земские управы осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями земских собраний и были им подотчетны. Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений.

Подводя общий  итог, можно констатировать, что  «деспотический» инстинкт, выработанный многовековой рутиной самодержавного правления, проявил себя и во внутренней противоречивости большинства либеральных реформ 60-х -- 70-х годов XIX века. Так, крестьянская реформа, делая землепашца формально свободным, предопределила на многие десятилетия его экономическую несвободу и обнищание.

Земствам не дано было развиться ни «вширь», ни «вниз», ни тем более «вверх»: они не распространялись (первоначально) на все нерусские окраины Империи, не создали волостных организаций (то есть крестьянского самоуправления) и не имели прав на межгубернские всероссийские объединения, столь страшившие власти призраком «конституции».

Тем не менее, при  всей умеренности и осторожности либеральных реформ Александра II и  жесткой компромиссности контрреформ  Александра III, им принадлежит заслуга  формирования у значительной части российского общества нового политического и муниципального сознания, в рамках которого и стала впоследствии возможной заметная радикализация русского либерализма. Именно земские учреждения становятся главной общественной опорой в борьбе за дальнейшие реформы.

2.4 Городская  реформа 1870 года и контрреформа 1892 года

По принципу земской реформы в 1870 году началось осуществление городской реформы. «Городовое Положение» 16 июня 1870 года заменило сословно-бюрократические  органы городского управления всесословными органами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза ПСЗРИ. Т. 45. № 48498.. Новое «Городовое Положение» предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года; городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган) Основные начала административного права. / Елистратов А.И. М.1917. С. 224..

В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Избиратели вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов.

В задачи городского самоуправления входила забота о  местных культурно-хозяйственных  делах: внешнее городское благоустройство, содержание коммуникаций, попечение о народном продовольствии, здравоохранении, противопожарная безопасность, содержание за счет городских средств благотворительных учреждений, больниц, театров, музеев, библиотек, а также забота о народном образовании и т. д.

Городское самоуправление выполняло  также ряд возложенных на него функций по содержанию государственной  администрации -- членов городской полиции, тюрем, пожарной команды, а также  обеспечивало расквартирования воинских частей и предоставляло в центр сведения о местных пользах и нуждах. Городская дума формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также из председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.473..

Председатель городской  думы возглавлял городскую управу, все члены которой избирались думой. Лица, избранные на должность  председателя управы -- городского головы утверждались в губернских городах  министром внутренних дел, во всех остальных -- губернатором.

Управа было подотчетна в  своих делах перед думой. В  случае чрезвычайной ситуации городской  голова обладал правом единого распоряжения с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова совместно с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы.

Для руководства конкретными  отраслями городского хозяйства  или в каких-либо особых случаях  дума по представлению управы была вправе создавать исполнительные комиссии, подчинявшиеся в своей деятельности городской управе Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.474..

Несмотря на то, что законодательство признавало самостоятельность городского самоуправления, постановления городских  дум должны были предоставляться губернатору, обладавшему правом в двухнедельный срок приостановить их исполнение как незаконных.

В 1892 году была проведена  в соответствии с «Городовым Положением»  от 11 июня 1892 года городская контрреформа Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: Наука. 1995. С. 89.. Установленная в 1870 году трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков.

Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка  могли избираться только лица, относящиеся  к избирателями именно данного участка. Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной тысячи рублей Основные начала административного права. / Елистратов А.И. М.1917. С. 225..

Обращает на себя внимание то, что в соответствии с новым муниципальным законодательством, лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных.

Как и в земских собраниях, в думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым наиболее важным делам «Положение» требовало повышенного кворума (2/3 от общего числа гласных в думах с количественным составом до 40 гласных).

Города, населенные только коренными жителями, делились на части, количество которых определяло своим постановлением областное правление или военный губернатор. Заведовали частями старшины-аксакалы, выбираемые домовладельцами. Старший аксакал назначался из туземцев для осуществления высшего полицейского надзора в городе. Ему подчинялись низшие полицейские чины. Аксакалов выбирал съезд городских выборных на срок и в порядке, установленном для выборов волостных управителей. Они избирались по кварталам (махалле) сходами домовладельцев Региональное и местное управление в России (вторая половина 19 в.). /Лаптева Е.В. М. 1998. С.80..

Резко менялось правовое положение  должностных лиц городского управления. Голова, члены управы и городской  секретарь по новому «Положению» становились государственными служащими.

Контрреформой Александра III компетенция и предметы ведения  органов городского самоуправления затронуты не были.

Подводя итог развитию самоуправления в исследуемый период следует  отметить, что в целом становление  земского и городского общественного управления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX века означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало более 112 млн. человек (70% населения России).

Вместе с тем идея самоуправления народа не была реализована в полной мере, не стала стержнем всего государственного устройства России, а лишь ограничилась административной сферой.

Глава 3. Развитие институтов самоуправления в России в начале 20 века

3.1 Самоуправление в предреволюционный период

Проблема модернизации, то есть коренного обновления важнейших  сфер жизни от экономики до государственного строя, вставала перед Россией на протяжении длительного отрезка  ее истории. Сложность заключалась  в том, что ни одна из периодически осуществлявшихся реформ не была проведена комплексно и последовательно: следующее поколение реформаторов получало в наследство незавершенные реформы, что в свою очередь тормозило их собственные преобразования. Между тем продолжавшееся расширение границ государства приводило к усложнению и увеличению масштаба реформ Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. / Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С. 486..

Все это в полной мере проявилось в начале XX века. Реформы 60 -- 70 годов XIX века не были завершены. Более того, начатый процесс был приостановлен и до некоторой степени повернут вспять контрреформами 80 -- 90 годов. Предстояло провести модернизацию огромной страны, расположенной на двух континентах.

Всесословные органы местного самоуправления имели в истории  России весьма кратковременный период развития, хотя начало XX века обещало  самые благоприятные перспективы  История России 20 столетия: (Основные проблемы)./ Поцелуев В.А. М.1997. С.29.. Земцы самых разных политических направлений считали отказ от наиболее жестких положений контрреформы Александра III и эволюцию в сторону либерализации государственно-общественных отношений наиболее приемлемым эволюционным путем от самодержавия к конституционной монархии Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. / Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С. 489..

Либералы считали земские  учреждения уже существующей основой  для создания конституционного строя.

8 сентября 1904 года Бюро  земских собраний принимает решение  созвать земский съезд, который  открылся б ноября 1904 года. По  завершении своей работы съезд  выработал 11 тезисов. В первых  трех заявлялось, что с начала 80-х годов образовалась полная  отчужденность между обществом и государственной властью, прежде всего вследствие того, что правительство не допускало участия общества к обсуждению государственных дел и систематически внедряло режим административной централизации во всех областях общественной жизни. Тем самым существовавший бюрократический строй еще более увеличил пропасть не только между правительством и обществом, но и между верховной властью и народом.

Согласно четвертому тезису, настало время для возобновления  в новом качестве отношений между государственной властью и обществом. В пятом тезисе съезд требовал подлинных гарантий неприкосновенности личности; в шестом -- обеспечения свободы вероисповедания и печати; в седьмом -- полного гражданского и политического равноправия для всех граждан страны; в восьмом -- предоставления крестьянам личных прав, равных правам всех других сословий и лишь в девятом -- расширения полномочий органов самоуправления. Десятый и одиннадцатый тезисы указывали на необходимость создания народного представительства Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С.490..