Приватизация в системе ГРЭ

Юридическое равноправие субъектов  гражданских правоотношений проявляется  в равноправии всех форм собственности, имущественно распорядительной самостоятельности  при организации хозяйственных  связей между ними, а также в  равенстве мер юридической гражданско-правовой ответственности их друг перед другом при нарушении нормального хода реализации отношений, регулируемых гражданским  правом [42, с.31].

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные  отношения отдельных лиц. Кроме  того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные  отношения (в части определения  нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т.д.

В юридической литературе высказывалась  точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований [43, с. 211]. В обоснование этого приводятся положение абзаца 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности.

Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно, регулирование  деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует  особых законодательных правил, учитывающих  специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности – антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения.

В связи с этим В.И. Новоселов  отмечал, что "наряду с постоянно  расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых отношениях, существует сфера оборота, которая базируется на сочетании гражданско-правовых и  административно-правовых начал, юридического равенства и административного соподчинения сторон" [44, с. 47]. Публично-правовое вмешательство в область частного права, необходимое при регулировании отдельных видов деятельности, не требует оформления специальной правовой отрасли, носит разноотраслевой характер [45, с. 79] и само по себе не может являться основанием для обособления.

Очевидно, что в данном случае можно  говорить только о комплексном характере  законодательства о приватизации, содержащего  нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих  при приватизации государственного имущества, можно отнести к той  или иной отрасли права, но даже все  вместе они не составят что-либо целостное  и системное.

Законодательство о приватизации в основном является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений – переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в статью 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов [38, с. 63] приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства. Вместе с тем приватизационное законодательство, действительно содержащее особенные нормы, может быть, на наш взгляд, выделено в подотрасль гражданского законодательства.

Соотношение приватизационного и  общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной  и общей нормы, при этом специальные  нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим  принципам гражданского права. Соблюдением  этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению  с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее, не будет разрушать целостность гражданского законодательства.

С. Хохлов справедливо отметил неестественность ситуации, когда "возникнут две системы собственности – одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая – на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства" [41, с. 72].

В связи с этим представляется недостаточно удачным включение в Гражданский  кодекс РФ положений о возможном  определении законами и иными  правовыми актами о приватизации особенностей правового положения  акционерных обществ, созданных  путем приватизации государственных  и муниципальных предприятий (ст. 96). Такие особенности должны регулироваться Федеральным законом "Об акционерных  обществах", а не в законодательных  и иных актах о приватизации.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении приватизационного  и общего гражданского законодательства. Статья 217 ГК РФ содержит общее положение  о том, что при приватизации государственного и муниципального имущества правила, предусмотренные Кодексом, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено  иное.

По нашему мнению, этот подход допустим только в отношении оснований  приобретения и прекращения права  собственности. Нельзя признать правильным участие в гражданском обороте  одновременно субъектов, правовое положение  которых и статус принадлежащего им имущества определены на основе приватизационного законодательства, и других субъектов, подчиняющихся  общему гражданскому законодательству.

Однако п. 5 ст. 1 ФЗ "Об акционерных  обществах" устанавливает, что особенности  создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Особенности правового положения  акционерных обществ, созданных  при приватизации государственных  и муниципальных предприятий, более 25 процентов акций которых закреплено в государственной или муниципальной  собственности или в отношении  которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами ("золотая акция"), определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Особенности правового положения  акционерных обществ, созданных  при приватизации государственных  и муниципальных предприятий, действуют  с момента принятия решения о  приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным  образованием 75% принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.

Представляется, что особенности  создания акционерных обществ при приватизации должны определяться правовыми актами о приватизации, а деятельность любого действующего акционерного общества – на основе Федерального закона "Об акционерных обществах".

Подчеркнем, что в действующем  в настоящее время Федеральном  законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" достаточно последовательно выдерживается  линия, направленная на соблюдение норм и общих принципов гражданского законодательства. Положениями названного закона прямо предусмотрено, что  к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным  Законом о приватизации, применяются  нормы гражданского законодательства.

Таким образом, отношения (в преобладающем  большинстве), возникающие при приватизации государственного или муниципального имущества, то есть отношения по передаче в частную собственность объектов приватизации, являются гражданско-правовыми  и регулируются гражданским правом. В этой связи отметим справедливое замечание Ю.А.Тихомирова, что "к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя эти идеи в виде подотраслей и институтов" [33, с. 118].

Представляется важным отметить еще  один аспект. В соответствии со ст. 4 Закона о приватизации законодательство о приватизации составляют помимо федеральных законов и иных нормативных актов федерального уровня законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, Закон указывает на нормативные акты органов местного самоуправления.

Вопрос о возможности издания  субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных  актов, регулирующих отношения приватизации и относящихся к гражданскому законодательству, необходимо рассматривать  в комплексе всех конституционных  норм, посвященных федеральному устройству Российской Федерации, полномочий субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  Федерации и ее субъектов. В силу этого субъекты Российской Федерации самостоятельно при решении данных вопросов обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

С другой стороны, в соответствии с  ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное  самоуправление в Российской Федерации  обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельное  решение населением вопросов местного самоуправления - суть местного самоуправления. Однако никакая самостоятельность  действий и решений невозможна без  наличия имущественной базы, а  именно муниципальной собственности  и реальной возможности управлять  и распоряжаться данной собственностью.

Часть 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В свою очередь, управление и распоряжение собственностью субъектами Федерации  и муниципальными образованиями  неразрывно связаны с отношениями  приватизации, основная часть которых, как было указано, регулируется гражданским  законодательством.

Таким образом, для реализации предусмотренных  Конституцией РФ положений субъектам  Федерации и органам местного самоуправления необходимо предоставить соответствующие права и в  данной сфере. В противном случае нарушаются общие конституционные  принципы построения федерации и местного самоуправления. В.П.Мозолин указывает, что "Российская Федерация вправе: делегировать субъектам Федерации по договору или в одностороннем порядке право на принятие законов и иных нормативных правовых актов по отдельным видам отношений, регулируемым гражданским законодательством РФ. Так, вряд ли целесообразно на федеральном уровне принимать законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся специфически местных услуг или товаров национального характера".

Каковы правовые основания возможности  наделения субъектов Федерации  и органов местного самоуправления правом издания нормативных правовых актов в сферах ведения Российской Федерации? Означает ли это, что гражданское  законодательство уже не относится  к исключительному ведению Российской Федерации?

Исследуя проблему состава гражданского законодательства, М.И.Брагинский и В.В. Витрянский отмечают, что "закрепление исключительной компетенции РФ в области гражданского законодательства прежде всего не исключает ситуации, при которой федеральный орган поручает субъекту Федерации издать определенный акт. В конечном счете, принятый таким образом акт опирается на компетенцию именно федерального, а не местного органа" [34, с. 201].

Что касается вопросов местного самоуправления, то Конституция РФ прямо указывает  на возможность наделения законом  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132). Такое делегирование полномочий Российской Федерацией ее субъектам  и органам местного самоуправления не должно нарушать принцип единства гражданского законодательства. Во-первых, передача или делегирование полномочий в области законодательства, отнесенного  к ведению Российской Федерации, может осуществляться только на основании  федерального закона и принятых в  соответствии с ним иных нормативных  правовых актов федерального уровня; во-вторых, по своему характеру полномочия должны быть связаны с "непосредственными  интересами местного населения" [34, с. 24]; в-третьих, изданные в соответствии с наделенными полномочиями нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству в данной сфере.

Если обратиться к истории, то в  дореволюционной России существовало местное законодательство, регулирующее, в том числе, и гражданские правоотношения. Г.Ф. Шершеневич называл в качестве источников гражданского права так называемые местные законы, определяющие некоторые вопросы на присоединенных к метрополии территориях: "Местные законы, предназначенные для известной местности и ее коренных жителей, устраняют применение общего законодательства по тем предметам, которые определены местным законодательством" [33, с. 221].

Подводя итог вышесказанному, следует согласиться с М.И.Брагинским и В.В. Витрянским, отмечавшими, что применение соответствующих статей Конституции РФ (71 и 72), определяющих ведение Российской Федерации и совместное ведение федерации и ее субъектов, "связано с определенными трудностями, в частности по той причине, что содержащийся в них перечень вопросов, составляющих соответственно исключительную и совместную компетенцию, не совпадает с делением права на отрасли..." [35, с. 202]. В любом случае нельзя согласиться с суждением о невозможности принятия субъектом Федерации или местным самоуправлением нормативных правовых актов, содержащих нормы гражданского права [24, с.163].