Развитие научных представлений о государственном управлении

Развитие научных представлений  о государственном управлении

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Значение теории государственного управления для российской аудитории переоценить трудно. Государство и общество переживают переходный период своего развития; разрушена советская система государственной власти и управления, и пока построен лишь каркас либерально-демократической системы, причем заполняется он и авторитарно-бюрократическими механизмами и технологиями властвования и управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности (коммунистическое — антикоммунистическое) остается парадигмой политического мышления власть имущих. Безграмотность в государственных органах — явление не редкое. В числе причин системного кризиса, охватившего государство и общество, — отсутствие у административно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государственной деятельности.

Современная теория государственного управления вобрала  в себя политические идеи великих  древних мыслителей Платона и  Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и нового времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш. Монтескье и Ж. Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона и «отцов-основателей» — участников создания американской конституции — Дж. Вашингтона, Д. Медисона, А. Гамильтона и др., знаменитого исследователя американской демократии А. Токвиля, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса, выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, И.А. Ильина, С.Ю. Витте, П.А. Столыпина, В.И. Ленина и др.

Выдающийся  вклад в создание теории и практики современного управления, в том числе государственного, внесли современные американские ученые и организаторы производства, в их числе крупнейший государственный деятель США Ф. Рузвельт. Американские авторы считают, что Соединенные Штаты создали искусство и науку управления большими организациями и экспортировали свой опыт во все страны земного шара. Американская система управления является эталоном для всего мира. Возможно, и так, и, скорее всего, именно так, если речь идет о менеджменте — теории и практике управления производственными организациями, трудовыми коллективами и другими формами совместной деятельности людей. Что же касается государственного управления, то в этой сфере человеческой культуры эталонов быть не может, ибо каждой политической системе и различным политическим режимам свойственны многочисленные переменные, обусловливающие специфические принципы, формы организации и методы государственного регулирования и управления общественными процессами. Общие объективные закономерности политической и административной деятельности государства не являются специфическими, но и не определяют типы конкретных моделей систем управления. Последние формируются на основе обобщения разнохарактерного национального и международного опыта и рациональных инноваций действующих управляющих субъектов. Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки, интернациональна; она — синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и политиками-практиками. Доминирующим же аспектом в нем, конечно, является анализ проблем организации и функционирования государственного управления в данной стране, в частности в России.

Цель исследования: изучить эволюцию научных представлений  о государственном управлении.

Исходя из целей, были сформулированы следующие задачи:

• Изучить понятие государственного управления.
• Определить объективную необходимость государственного управления.
• Рассмотреть науку государственного управления в XVII-XVIII вв., в XIX веке, в первой половине XX века.

Решение поставленных задач определило структуру курсовой работы.

Методологическую  и теоретическую основу исследования образуют разработки отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления, методы анализа и синтеза.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие государственного управления

Государство по природе своей есть организация  политической власти и управления. Власть и управление — две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло [1]. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры [2].

Рассмотрим государственное управление в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной жизни общества. Это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. Государственное управление в настоящем исследовании — категория многоплановая: социальная, социально-политическая и политико-правовая.

Развиваемая концепция  не исключает более узкое понимание  государственного управления, определяемого в новой юридической литературе лишь как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть [3, c. 56]. Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ, в связи с изменением задач и функций современного типа Российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно заменено понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что «государственное управление — реальность, без которой не может работать государственный властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению...» [14]. Не покрывает это понятие и система разделения властей. «Государственное управление» — более широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некоторых российских законодательных актах и используется в Указах Президента РФ [5, c. 12]. Не отказывается от него законодатель в зарубежных странах, а тем более авторы научных исследований.

В научной и  учебной литературе нет общепризнанного  однозначного понимания категории «государственное управление». Известный ученый-государствовед профессор Г.В. Атаманчук определяет его как практическое организующее и регулирующее

воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу [6], Б.Н. Курашвили — как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами [17]. Ряд авторов определяют понятие «государственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления [8, c. 55], другие - как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих, как видим, является более узким, во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности. Близкую позицию в этом отношении занимает и профессор А.И. Радченко, который дает такое определение: «под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти» [10, c. 59].

Итак, государственное управление — специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

Государственное управление относится к области  социального управления, предмет  его деятельности - управление людьми и коллективами. «Государственное управление - очень сложное многогранное общественное явление, характер, возможности и действие которого определяются людьми».

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в  широком и узком значениях. В  широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

Просмотрев  различную литературу можно выделить ряд особенностей, характеризующих  государственное управление в узком  понимании [12]:

а) государственное  управление - это конкретный вид  деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

б) суть государственного управления заключается в практически  организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

в) государственное  управление - это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного  характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы, распоряжаясь);

г) государственное  управление - это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством [15, c. 138].

Таким образом, государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).

Несмотря на многообразие видов управления, государственное  управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у  государства.  

Государственные органы являются субъектами управления, в отношении которых, управляемые объекты проявляют достаточно интенсивную активность, находящую свое проявление в наличии обратной информационной связи, которую устанавливает объект с субъектом. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в органах, непосредственно осуществляющих управление (руководство отделов, управлений, департаментов). Этими органами осуществляется отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий объект [1]. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация, в которой отражаются изменения, происходящие в управляемых объектах системы, и которая позволяет вносить определенные коррективы в процесс управления. С целью недопущения умышленного искажения информации объектом важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи [3, c. 27].

Государственное управление это в первую очередь  методы управления, с помощью которых  решаются задачи государства и его  структур различного уровня, то есть методы управления, позволяющие достигать целей, отличных от цели коммерческой деятельности - получения прибыли. В современных условиях цели большинства ведущих корпораций определяются в большинстве как повышение капитализации компании (увеличение стоимости ее акций на рынке). К целям органа исполнительной власти, кроме специально определенных в законе целей, можно отнести такую общую цель - увеличение социального капитала в обществе (повышения уровня доверия к власти), а это своего рода повышение капитализации органов исполнительной власти. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., изложенной в распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, подчеркивалось, что «эффективность государственного управления отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством...». Таким образом, цели коммерческих и государственных организаций в известной степени стали сближаться [2, c. 120].

В государственном  управлении существует потребность  в профессиональных руководителях. Например: сотрудник хорошо зарекомендовал себя на работе, ему предлагается повышение  и он становится начальником подразделения. Его деятельность сразу же кардинально изменяется - раньше он руководил только собой и выполнял определенные функции, а теперь ему предстоит руководить людьми. В этой ситуации начинающий руководитель нуждается в профессиональных управленческих знаниях, методах, навыках, которыми он пока еще не обладает.

В государственном  управлении большое значение имеет  управление здравоохранением. Это обусловлено  признанием человека, его жизни и  здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления от федеральных до местных органов самоуправления [18].

Глобальной целью функционирования системы ГУ является обеспечение оптимального качества жизни граждан на всей территории государства. Качество жизни – это интегрированное понятие, выражающее количественный и качественный аспекты удовлетворения материальных и духовных потребностей людей. Несмотря на кажущуюся простоту и ясность понятия «качество жизни», его конкретизация и построение «дерева целей» для системы ГУ являются чрезвычайно сложными. Это связано с рядом объективных обстоятельств: