Развитие научных представлений о государственном управлении

В начале XX века число частных и государственных организаций, занимающихся исследованиями проблем государственного управления, возросло.  В Вашингтоне был основан Институт Исследования Управления (Institute of Government Research), в Нью-Йорке  Бюро Муниципальных Исследований сменил Национальный Институт Государственного Управления (National Institute of Public Administration). Эти организации оказывали существенную помощь при подготовке программ реорганизаций систем управления в ряде штатов. Необходимость исследования проблем государственного управления и использования результатов научных разработок ученых в подготовке и проведении административно-государственных реформ была подтверждена практикой. Так, в период глубочайшего институционального кризиса Великой депрессии президент США Франклин Рузвельт прибегнул к помощи одной из ведущих организаций – Комитета по административному менеджменту (Committee on Administrative Management).

Доклад комитета, получивший название от имени его  директора Л.Браунлау, предусматривал широкую реорганизацию структуры, штата, пересмотр принципов функционирования служб Белого Дома и правительства:

1. Расширить штат Белого дома, содействующего  президенту;
2. Укрепить управленческие подразделения правительства, в особенности, занимающиеся проблемами бюджета, эффективности, управлением персоналом и планированием;
3. Распространить систему заслуг практически на все неполитические должности аппарата управления, реорганизовать систему гражданской службы как часть администрации под руководством одного ответственного управляющего, создать общественную комиссию, осуществляющую надзор за соблюдением системы заслуг;
4. Перестроить 100 независимых агентств и ввести их в состав одного или более из 12 правительственных департаментов, возложить на исполнительную власть ответственность за эффективность организации;
5. Установить полную финансовую ответственность исполнительной власти перед Конгрессом посредством обеспечения подлинно независимого аудита [11, c. 214].

Интенсивность развития науки государственного управления в США в конце XIX – начале XX вв. была чрезвычайно велика. Академическое исследование теории сочеталось с усилиями правительства по усовершенствованию существовавшей административно-управленческой системы. «В отличие от европейских государств, в США высшие учебные заведения», пользуясь возможностью экспериментировать, вводить новые курсы, включали в программы обучения преподавание теории административно-государственного управления, «что способствовало развитию и распространению новой науки» [1, c. 109]. Развитие образовательных программ подготовки государственных служащих, тесное сотрудничество с административными и правительственными организациями, обеспечивающее практическое использование результатов исследований, а также ориентация на сближение административного менеджмента и менеджмента частных фирм обусловили интенсивное развитие науки управления в США начала XX в. Именно американские ученые стали основателями крупнейших современных методологических школ и направлений исследования государственного управления.

Проявление  повышенного интереса к проблемам  организации системы государственного  управления, менеджмента государственной  службы, технологическим аспектам управленческого труда было отчасти обусловлено распространением идей основоположника школы «научного управления»  американского инженера Фредерика Уинслоу Тейлора. Успех экспериментов в крупнейших промышленных корпорациях доказал эффективность использования предложенной им системы рационализации управления. Вместе с тем, внедрение принципов тейлоризма на производстве представляло собой не только революцию в области организации промышленного управления. Создание научной концепции рационализации труда, повышения эффективности управления стало новой основой развития исследований государственной администрации. Сформулированные Тейлором принципы научного управления, по его собственному признанию, имели общий характер и могли быть применены в управлении любой социальной организации: «к устройству нашего домашнего обихода, к управлению нашими фермами, к ведению коммерческих операций нашими купцами, крупными и мелкими, к организации наших церквей, филантропических учреждений, университетов и государственных органов» [6].

Основы тейлоризма освещены в многочисленной литературе по научной организации труда  и менеджменту. Не останавливаясь на них подробно, напомним лишь важнейшие  принципы концепции научного управления: наука вместо традиционных навыков; гармония вместо противоречий; сотрудничество вместо индивидуальной работы; максимальная производительность [10]. Комплекс практических мероприятий для обеспечения эффективности управления и труда включал рационализацию использования труда рабочих и средств производства, строгую регламентацию применения материалов и инструментов, стандартизацию рабочих операций, точный учет рабочего времени, исследование трудовых процессов и создание «идеальных методов работы», установление контроля за каждой операцией и т.д. Кроме того, Тейлор предпринял попытку введения нового типа организационной структуры, основанной на сочетании линейного и функционального принципов.

Идеи концепции  «научного управления», приобретя  в 20-30-х годах огромную популярность, получили развитие в трудах других представителей «классической теории организации и управления»: Г. Эмерсона, С. Томпсона, Ф. Гилберта и других американских инженеров, ближайших последователей Тейлора; Л. Гьюлика, Л. Урвика, Дж. Муни, А. Рейли, обобщивших идеи своих предшественников в рамках так называемого «синтетического подхода»; французского исследователя Анри Файоля, заслугой которого стало доказательство единства принципов организации всех видов управленческой деятельности,  в том числе в частной и государственной администрации.

В качестве особого  направления «классической школы  организации и управления», вероятно, можно рассматривать и основанное на началах теории «научного управления»  исследование государственной администрации. Одним из первых исследователей в  этой области является профессор Чикагского университета Леонард Д. Уайт. Его сочинение «Введение в науку государственного управления» («Introduction to the Study of Public Administration”. 1926 г.) представляло, по сути, первый в США учебник по этому предмету [19, c. 22]. “В теоретическом плане Л.Уайт во многом опирался на работы Ф. Тейлора. Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбертов, занимавшихся организацией управления в бизнесе [3, c. 59]. Рассматривая государственное управление как один из видов администрирования, Уайт считал, что его изучение должно быть в большей степени основано на проблемах менеджмента, нежели права и ориентировано на поиск путей оптимизации функционирования и развития административно-государственных институтов, разработку рациональной структуры государственного администрирования. Проблемы администрирования приобретают первейшее значение в управлении государством, эффективность которого зависит далеко не только от усовершенствования законодательных норм, - полагал Уайт.

Дальнейшее  развитие научного менеджмента не было однолинейным. «Классическая школа», основанная на идеях Тэйлора, вскоре стала лишь одним из множества направлений исследований управления. В целом сформировавшиеся в США и Европе до начала второй мировой войны направления менеджмента можно объединить в три основных течения: школа научного управления (или классическая школа), бихевиоральный подход и школа «управления как политики». Первая школа была ориентирована на исследование человеческого труда и поиск путей рационализации выполнения человеком своих задач. Одной из основных задач этой школы в области государственного управления стало создание рациональных структур в государственной администрации. Вторая теория критиковала классический подход за механицизм призвала обратить внимание на роль «человеческого фактора» в управлении. Одной из основных заслуг бихевиоризма (от английского behavior – поведение) стало создание различных теорий мотивации. Самыми известными представителями этого направления являются Мэри Паркер Фолетт, Элтон Мэйо, Честер Бэрнар. Третье течение «управление как политика» опровергало ставший классическим тезис Вильсона о родственности государственного управления и менеджмента в бизнесе. По мнению представителей этой школы, администрация не может быть изъята из области политических действий. Основной задачей исследователей это школы (например, самого известного ее представителя – Дуайта Уэльдо) было найти место администрации в политической системе и согласовать нужды и интересы управления с интересами и целями демократии [5].

Теория «научного управления» получила признание не только в США и странах Западной Европы. По мнению исследователей, к «классической школе» менеджмента следует отнести и работы советских ученых, разработчиков концепции НОТ – научной организации труда [11, c. 218]. Разумеется, идеи тейлоризма оказали существенное влияние на формирование НОТ. Вместе с тем, отечественные ученые – А.К. Гастев, А.А. Богданов, О.А. Ерманский, П.М. Керженцев и др. - создали ряд оригинальных концепций рационализации труда, успешно реализованных в промышленном управлении, а также много сделали для развития общей теории организации.

Из западноевропейской и американской науки и практики советские ученые заимствовали и  идеи рационализации управленческого  труда в административном аппарате, основанной на принципах научного управления. В комиссариате Рабкрина (рабоче-крестьянской инспекции) было создано Управление по улучшению госаппарата, основным структурным звеном которого являлся Отдел нормализации. В 1924 г. после упразднения отдела его основные функции – «регулирование и направление работы государственных органов по саморационализации» – были переданы образованному при НК РКИ Бюро Организационного строительства («Оргстрой») и входящему в его состав Отделу Административной Техники (АТО). Аналогичные подразделения – «оргбюро» или так называемые «рационализаторские ячейки» - в течение 1924-1925 гг. были образованы в ряде центральных, республиканских и московских учреждений: Госбанке, Госстрахе, народных комиссариатах внутренней торговли, юстиции, финансов, просвещения, управлении делами Совнаркома, Мосторге и т.д. Основной задачей оргбюро являлась,  прежде всего, рационализация делопроизводственных процессов и оперативных работ, например, организации курьерской связи, хранения и систематизации документов, учета персонала.

«Административная техника» получила признание как  особое направление НОТ, заслуживающее  научного исследования. В Москве был  создан Институт техники управления, организовавший исследовательскую  работу в этой области. Задачей «научной организации административной техники», по мнению Л. Бызова – одного из ведущих авторов журнала «Техника управления», являлось «создание наиболее рациональных, для каждого случая, технических приемов администрирования, т.е. приемов делопроизводства, учета, планирования и т.д.» [11]. Методологической основой исследования «административной техники» являлось утверждение о «принципиальной однородности» организаций любого типа, в частности, органов государственного управления и промышленного предприятия. Однако этот тезис, сформулированный еще Анри Файолем, приобрел несоответствующее,  гипертрофированное значение, был возведен  в абсолют. Е. Розмирович – одна из выдающихся ученых-нотовцев, возглавлявшая официальный печатный орган АТО – журнал «Техника управления», призывала направить усилия рационализаторов на «индустриализацию государственного управления». «Единство основы управленческого процесса и процесса производственного … является для нас аксиомой, не требующей дальнейших доказательств». «К тейлоризму, как методу организационного анализа, к фордовскому конвейеру с его стальной системой, как к конечной цели и конструктивной модели каждого управленческого процесса» – таков был лозунг, выдвинутый Е. Розмирович [12].

Идея «индустриализации» и механизации управления нашла много сторонников и рассматривалась как основное средство борьбы с бюрократизмом, сокращением очередей в органах управления. Ученые-нотовцы пытались использовать те же средства изучения и оптимизации труда служащих, какие использовал Ф.Тейлор и его последователи на промышленных предприятиях: например, хронометраж операций людей при письме. Так, Л. Бызов установил зависимость скорости письма от частоты маканий пера, которое, в свою очередь, зависело от уровня чернил в чернильнице. А П.Троянский изобрел чернильницу с постоянным уровнем чернил. В нотариальных конторах был внедрен метод конвейера, используемый в производстве. Методология «производственной трактовки» управленческого труда предусматривала крайнюю схематичность организации управления. Так, прием новобранцев изображался как производственный процесс, состоящий из следующих циклов: «1) цикл приема материала … 2) цикл браковки и сортировки материала… 3) регистрация уже полученного продукта и распределение его по соответствующим войсковым частям» [5]. Кроме того, ориентация на механизацию управленческого труда ограничивала область научных исследований и применения их результатов почти исключительно организацией документооборота и учета. Всякие «уклонения» в сторону психологических исследований управления коллективами, поведенческих аспектов организации подвергались критике.

Разумеется, нельзя отрицать положительного научного и  особенно практического эффекта  исследования административной техники 1920-начала 1930-х гг. «Функционально-технический подход к анализу проблем управления с позиций «производственной трактовки» позволил сотрудникам Института техники управления осуществить ряд плодотворных разработок и в области рационализации структур управления». Так, один из представителей школы административной техники Э. Дрезен сформулировал принципы образования линейно-функциональной структуры, интегрирующей в себе характеристики двух известных видов структур – линейной и функциональной. В. Мейльман предложил концепцию усовершенствования традиционной функциональной структуры. Л. Бызов одним из первых сформулировал важнейшие методологические принципы рационализации, которая, по его мнению, представляет собой одну из важнейших постоянных функций управления [8].

Таким образом, основным предметом исследований школы техники управления стала организационно-техническая рационализация основных функций и структуры управления, а также совершенствование делопроизводства, отчетности и в целом всей технологии управленческой работы. Однако отмеченное увлечение механизацией управления стала причиной того, что эта школа в начале 30-х годов была подвергнута критике, а затем забыта. Последовавшее же с конца 30-х годов забвение НОТ надолго – до начала 1960-х гг. - приостановило развитие исследований государственного управления в СССР.