Развитие научных представлений о государственном управлении

Говоря о  развитии административной науки в  СССР в 1920-1930-х гг. нельзя не упомянуть  ставшее одним из ее приоритетных направлений исследование организации  управления городов и городского благоустройства. В монографиях  и учебных курсах З. Х. Френкеля, П.В. Сытина, Н. С. Рождественского, Б. Б. Веселовского [9, c. 93] рассмотрены проблемы строительства и обслуживания городского жилья, транспорта, санитарии и гигиены города, обеспечения безопасности, призрения, образования и здравоохранения, борьбы с пьянством, проституцией  и хулиганством и т.д.  Развитие учения о городском хозяйстве как особого направления административной  науки было во многом обусловлено существованием богатейшего опыта дореволюционных земств и городского самоуправления. Так, многие из ученых – теоретиков и практиков городского дела – приобрели известность еще до 1917 г. как благодаря своим сочинениям, так и активному участию в деятельности земств и городских дум.

В ряду упомянутых работ 1920 - начала 1930-х гг. наиболее известным является сочинение бывшего гласного Санкт-Петербургской городской Думы, виднейшего деятеля городского самоуправления Льва Александровича Велихова «Основы городского хозяйства» (первое издание – 1928г., переиздано в 1996 г.). По словам самого автора, эта книга, «предназначаемая как пособие для вузов и для работников коммунального хозяйства», стала «не только в СССР, но, по-видимому, и за границей первым опытом концентрированного академического курса, сжато излагающего муниципальную науку в ее целом, а именно со сторон исторической, государственно-правовой, финансово-экономической и технической».  В первой части курса «Общее учение о городе» представлен анализ возникновения и генезиса городских поселений, урбанистических теорий. Вторая – «Общее учение о городском хозяйстве»  - посвящена анализу организации городского самоуправления, в том числе проблемам формирования выборных органов, правовых основ их деятельности, форм и пределов правительственного надзора, а также структуре аппарата городского самоуправления. Кроме того, в ней рассмотрены основы учения об управлении экономикой и финансами города, в том числе принципы формирования муниципального бюджета, городского налогообложения, организации муниципального кредита, управления муниципальными предприятиями, планирования и т.д.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог выше изложенному, следует отметить, что, прежде всего, оформляются две взаимосвязанные дисциплины: изучение публичной администрации (public administration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность и практики ее осуществления и изучение публичных политик или публичного управления (public policy), т.е. управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия. Поначалу обе дисциплины носят преимущественно прикладной (а значит, ограниченный национальным опытом) характер, лишь позже обрастая - по необходимости - солидным слоем теоретических исследований. Среди ведущих дисциплин публично-управленческого цикла появляются такие как теория (государственных) организаций, теория принятия решений, специальные дисциплины, связанные с управленческой деятельностью в отдельных сферах и т.д.

В зарубежном публичном  управлении сформировалось несколько  крупных научных школ, представители которых рассеяны по разным странам. Несмотря на важнейшее значение “изолированных” работ, авторы которых не могут быть однозначно отнесены к какой-то школе, “нормальная наука” делается в основном в рамках устоявшихся направлений.

Школа “общественного выбора” (Public Choice) долгое время лидировала в изучении государственного управления в англоязычном мире. Авторы, объединяемые этим ярлыком (Г. Таллок, Э. Даунс, В. Нискейнен и др.), создавали свои концепции под сильным влиянием экономических, прежде всего микроэкономических подходов. Само понятие “общественного выбора” - политическая аналогия выбору покупателя на рынке: каждый индивид стремится с минимальными расходами приобрести максимально качественный товар. Та политика, программа, партия, которую выбирает большинство независимых друг от друга индивидов и является результатом “общественного выбора”. Однако наибольшее влияние школы связано не с приложением к государственно-управленческой деятельности и к политике экономических категорий (этим занимались и другие многочисленные авторы, ориентированные на рыночную идеологию). Главное значение работ представителей подхода Public Choice связано с критикой бюрократии и с разработкой альтернатив бюрократическому управлению: по их мнению, государственные служащие столь же индивидуалистичны, что и другие люди, и используют свои возможности для достижения собственных целей.

Французская школа  “социологии организаций” (sociologie des organisations) представлена такими авторами как М. Крозье, Ж.-К. Тениг, Э. Фридберг и др. Несмотря на самоназвание, большая часть работ в рамках этого направления посвящена деятельности государственных органов, - как на французском, так и на сравнительном материале. В основе подхода “социологов организаций” лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других: этими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от вышестоящих органов и т.д. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, служащие низовых звеньев, работники отраслевых министерств и т.д.) реализует определенные стратегии. Стратегии могут повторяться, взаимодействовать, и, таким образом, формируют особые “системы действия” - суть государственного управления. Анализ этих систем позволяет не только понять как реально функционирует государственное управление, но и модернизировать его с учетом коллективных мотиваций и структурных характеристик определенных групп и организаций.

“Когнитивный  подход” к государственному управлению представлен такими исследователями  как Б. Жобер, П. Мюллер (Франция). С  точки зрения этих авторов, основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса. Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться, - все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с ней проблемы. Следовательно, главной задачей является изучение структуры представлений, их формирование и изменение. Представители этого направления вводят такие понятия как “управленческие парадигмы”, “системы убеждений”, “референциалы”, призванные структурировать изучение представлений, способствовать составлению “ментальных карт” государственного управления. “Эвристический интерес связанный с выявлением этих различных составляющих опирается на возможность аналитически изолировать процессы, через которые производятся и легитимируются представления, убеждения, действия, - в частности, если речь идет о государстве, в виде государственной политики”.

“Институционализм”  и “неоинституционализм” в изучении публичного управления - общие наименования для глобальных подходов, присутствующих в исследовательских традициях разных стран. Объединяет (нео)институционалистов внимание к институтам и их роли в государственном управлении. Это достаточно яркая отличительная черта, поскольку для большинства представителей других направлений существующие институты и “их” деятельность - лишь элементы контекста, общего фона, а отнюдь не содержание публичного управления. Однако сами институты могут пониматься по-разному: многие авторы насчитывают в современной науке три совершенно разных, несхожих друг с другом неоинституционализма, - и это не считая традиционного институционализма и экономических подходов, носящих то же имя. Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями), или в социологическом (социальные институты), сторонники этих подходов прежде всего уделяют внимание безличным, структурным элементам взаимодействия, устоявшимся схемам, “правилам игры” и т.д.

Количество  различных подходов, концепций и  исследовательских схем, связанных с публичным управлением невероятно велико. Однако представленные здесь школы можно отнести к наиболее известным и наиболее влиятельным.

Таким образом, цели и задачи исследования выполнены.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

2. Алексеева Т.А. Современные политические теории. / Алексеева Т.А. - М., 2000.
3. Антонова Н.Б. Теория методология государственного управления. Курс лекций. / Антонова Н.Б. – Мн: Амалфея, 2007. С.432
4. Атаманчук Г.В. Административное право / Под ред. Г.В. Атаманчука. М.: Юристъ, 2010.
5. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление./ Гарнер Д.  - М.: Прогресс, 1982. - С.154
6. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. В двух томах / Под ред. В.А. Козбаненко. - М.: Инфра-М, 2002. Т. 1.
7. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления./ Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. - М.: Инфра-М, 2006.
8. Иванчук Н.В. Governance-парадигма: методологический и практический потенциал / Иванчук Н.В. // Чиновникъ. - 2005. С.433
9. Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. - М., 2003.
10. Конин Н.М. Административное право Российской Федерации / Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров. - М.: Норма, 2010.
11. Крозье М. Феномен бюрократии. / Крозье М. - М., 1994. С.432
12. Нуреев Р. Теория общественного выбора/ Нуреев Р. // Вопросы экономики. - 2003. -№ 4. С. 465
13. Попов Л.Л. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова.- М.: Юристъ, 2010.
14. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // "Собрание законодательства РФ", 14.11.2005, N 46, ст. 4720.
15. Рогов В.А. История государства и права России. IX — начало XX в. / Рогов В.А. - М.: Инфра-М, 2009
16. Сморгунов Л.В. Политические сети, информационные технологии и публичное управление: переход от концепции «е-government» к «e-governance» / Сморгунов Л.В. // Технологии информационного общества: VIII Всероссийская объединенная конференция: Тез. докл. - М., 2005.-С. С.345
17. Стейер Р., Беласко Д. Управление: от старых форм к новым реальностям / Стейер Р., Беласко Д. // Современное управление. 2005, С.432
18. Трушкина Л.Ю. Экономика и управление. / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. - Ростов н/Д: Феникс, 2008.
19. Чиркин В.Е. Государственное управление. / Чиркин В.Е. -М.: Инфра-М, 2010.
20. Чиркин В.Е. Публичное управление./ Чиркин В.Е.  М.: Инфра-М, 2011
21. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления./ Шамхалов Ф.И.  - М.: Инфра-М, 2002.

¹ С.2.

² Там же. С.3.