Налоговая система РФ и проблемы ее совершенствования

Основным средством подъема национального производства должно стать восстановление платежеспособного спроса, связанного с этим производством и ориентированного именно на его продукцию. В настоящее время значительная часть внутреннего платежеспособного спроса формируется вне связи с национальным производством и даже в ущерб ему: потребление государства и государственных служащих, имеющее своим источником налоги; доходы от экспорта энергоносителей и сырьевых ресурсов; проценты, выплачиваемые по долговым обязательствам государства. Потребителей, получающих доходы из этих источников, абсолютно не беспокоит неконкурентоспособность внутреннего производства, и поэтому они выступают за максимальную либерализацию импорта.

В то же время платежеспособный спрос, формируемый за счет доходов от внутреннего производства, сокращается, поскольку, во-первых, урезается налогами и, во-вторых, те же налоги, включаемые в издержки производства, вынуждают взвинчивать цены на производимую продукцию до такого уровня, что она не может выдержать конкуренцию с импортными товарами. Соответственно, и импортеры этих товаров, получив выручку от их продажи, считают более выгодным для себя направление ее на финансирование новых импортных сделок.

В результате ко времени, когда Россия все же решит вернуться к разумным налогам, в важнейших отраслях национальные предприниматели будут вытеснены иностранным капиталом. Но сейчас этот процесс еще можно повернуть в пользу национальных интересов, если дать передышку местному бизнесу, объявить налоговые "каникулы", хотя бы на некоторое переходное время гарантируя, что в дальнейшем налоговое бремя будет удерживаться в разумных пределах.

Вместе с тем неэффективность системы налогообложения в России связана еще и с низким уровнем налогового контроля. Обычные методы налогового контроля, принятые на Западе, в России не срабатывают ввиду искажений в мотивации субъектов хозяйственной деятельности и функционировании основных экономических институтов.

В основе экономической и, соответственно, налоговой политики "эффективного государства" лежит концентрация ресурсов на выполнении своих базовых функций. Это не означает ликвидацию всех прочих статей бюджетных расходов. Бюджетная политика должна строиться на оценке относительной эффективности участия государства в различных сферах экономической активности и сводить к минимуму распределение бюджетных ресурсов по направлениям, где участие государства необязательно или неэффективно. Снижение налогового бремени и повышение приоритетных расходов должны осуществляться прежде всего за счет сокращения заведомо неэффективных расходов расширенного бюджета, а после инвентаризации расходов - выявленных неэффективных расходов. Эта политика неминуемо приведет к переоценке роли государства и повышению доверия к его институтам. А в этой ситуации субъекты хозяйственной деятельности будут доверять государству выполнение большего числа функций и, соответственно, более охотно их финансировать через налоговую систему.

Важным приоритетом налоговой реформы должно стать более четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов. Наряду с централизацией большей части доходов расширенного бюджета должна начаться реальная децентрализация налоговых полномочий. Фонд финансовой поддержки регионов должен распределяться на основе усовершенствованной формулы, объективно определяющей налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов. Отметим, что упорядочение межбюджетных отношений существенно упростит реализацию изменений в налоговой системе. С нашей точки зрения, принципиально важным вопросом в данной сфере должно стать такое преобразование механизма распределения налоговых поступлений, которое сделало бы субъекты Федерации и местные органы власти нейтральными по отношению к изменению ставок различных налогов. Это требование чисто институционального характера оказывается принципиальным моментом, когда речь идет о реализации любых налоговых реформ.

Следует подчеркнуть, что частично признание этих проблем находит свое понимание и в среде правительственных экономистов. Так, в недавно принятых Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу намечен ряд мер по упорядочиванию и упрощению системы налогов, которые в случае их реализации могут в течение четырех-пяти лет существенно преобразить налоговый, а значит, и инвестиционный климат в России. В частности, среди представленных в этом документе целей и задач отметим следующие:

- добиваться снижения  общего налогового бремени в  стране по мере соответствующего сокращения обязательств государства в области бюджетных расходов;

- обеспечение большей  справедливости российской налоговой  системы по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических  условиях (в частности, ликвидировать  ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и незаконными методами);

- повышение уровня нейтральности  налоговой системы по отношению  к экономическим решениям фирм  и потребителей (налоги должны  вносить минимум искажений в систему относительных цен, в процессы формирования сбережений, в распределение времени между досугом и работой и т.д.);

- совершенствование системы  и основных режимов налогового  администрирования с целью снижения общих затрат в связи с исполнением налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.

Предполагается также начать борьбу с многочисленными деформациями налоговой системы с целью устранения характерной для нее общей несправедливости по отношению к обычному законопослушному налогоплательщику, как правило, не имеющему доступа к использованию большинства специальных налоговых льгот.

Особо следует отметить, что существующая техника уплаты налогов и налогового администрирования оставляет для налогоплательщиков чрезвычайно много возможностей для уклонения от налогов. В такой ситуации государство объективно неспособно обеспечить тотальный контроль за уплатой налогов всеми субъектами хозяйственной деятельности. В то же время значительное число налогоплательщиков имеет экономически неоправданные льготы и (или) наращивает недоимку.

Одновременно несмотря на то, что налоговый контроль и налоговое администрирование с каждым годом улучшаются, многие потенциальные налогоплательщики, вовлеченные в сферу теневой экономики, либо не платят налоги вообще, либо платят их в существенно меньших размерах, чем предписывает законодательство. Это приводит к несправедливости налоговой системы и низкому уровню ее нейтральности. Причем процесс уклонения от налогов вследствие возникновения негативного отбора носит самоподдерживающийся характер: добросовестные налогоплательщики, выполняющие требования налогового законодательства, оказываются неконкурентоспособными и либо выталкиваются с рынка, либо начинают уклоняться от налогов. Процесс уклонения от налогов облегчается наличием очевидных прорех в законодательстве о налогах и сборах, а также отсутствием в законодательстве четких механизмов, позволяющих предотвратить необоснованное уклонение (например, при применении трансфертных цен) от налогообложения.

Таким образом, неспособность государства на протяжении многих лет решать назревшие проблемы создания справедливой налоговой системы и реального облегчения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков стала одной из главных причин развития теневой экономики, массового бегства капиталов за границу, отсутствия полномасштабных иностранных инвестиций в экономику России.

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ  РЕФОРМИРОВАНИЯ  НАЛОГОВОЙ 

СИСТЕМЫ  РФ  И  ПУТИ  ЕЁ  СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

3.1. Сущность и основные  аспекты налоговых реформ

Успешность перехода экономики и общества к устойчивому развитию - доминирующей концепции мирового развития в XXI в. - в значительной степени определяется качеством построения налоговой системы и эффективностью функционирования налогового механизма страны. Достижение этих характеристик обеспечивается в результате налоговой реформы.

Вначале следует определить смысловую нагрузку термина «налоговая реформа». Зачастую под налоговой реформой понимают проводимые изменения налоговой системы страны, направленные на совершенствование ее отдельных элементов. Такая трактовка вряд ли приемлема, ведь изменение отдельных элементов характеризует скорее текущий и постоянно реализуемый процесс совершенствования налоговой системы.

Первый отличительный признак процесса совершенствования - непрерывность: сколько времени существуют налоговые системы разных стран, столько они и совершенствуются в отличие от реформирования - процесса, имеющего определенный временной промежуток. Второй признак - это не изменение отдельных элементов, а проведение принципиальных преобразований налоговой системы. Третий признак - различные движущие силы изменений. Налоговая реформа проводится при пересмотре социально-экономической политики государства и последующем кардинальном пересмотре концепции и стратегии налоговой политики, в то время как процесс совершенствования реализуется в контексте изменения тактики налоговой политики. Потому более адекватным нам видится следующее определение.

Налоговая реформа представляет собой ограниченный во времени комплексный процесс кардинальных преобразований налоговой системы с целью приведения ее в соответствие с новым содержанием государственной налоговой политики.

Мировая история налогообложения знает достаточное количество различных налоговых реформ, всю совокупность которых В.Г. Пансков классифицировал по трем основным признакам (рис. 3.1).

Рисунок 3.1. Общая классификация налоговых реформ

По содержанию налоговые реформы подразделяются на системные и структурные. Системная налоговая реформа подразумевает реализацию кардинальных преобразований самой системы налогообложения, ее концептуальных и методологических основ построения. В результате такой реформы, как правило, коренным образом меняются: перечень налогов, налоговая нагрузка, соотношение прямого и косвенного обложения, принципы построения налоговой системы и т.д. Структурная налоговая реформа характеризуется кардинальными преобразованиями отдельных структурных элементов налоговой системы. В результате такого рода реформы достигается кардинальная перестройка налогового механизма, налогового администрирования, систем налогового учета на предприятиях, в рамках существующего перечня кардинально меняется структура отнесения к федеральным, региональным и местным налогам, принципиальным образом меняются элементы налогов (базы, ставки, льготы) и т.д. Если образно сравнивать эти реформы, то результатом структурной реформы должна стать новая архитектура функциональных элементов налоговой системы, а результатом системной реформы - новая архитектура ее построения в целом.

В зависимости от объема поставленных целей налоговые системы подразделяются на многоцелевые и ограниченно целевые. Проведение многоцелевой налоговой реформы призвано обеспечить достижение определенной совокупности взаимосвязанных целевых установок по изменению основных параметров функционирования налоговой системы. Результатом становится изменение характера проявления основных функций налогов в народнохозяйственном ком плексе страны в соответствии с целями налоговой политики, избранными приоритетными. При проведении ограниченно- (одно-) целевой реформы обеспечивается достижение наиболее актуальной целевой установки по изменению отдельных параметров функционирования налоговой системы. Результатом становится изменение характера проявления основных функций налогов, как правило, стимулирующего характера, в отношении отдельных отраслей народного хозяйства, территорий, форм собственности, форм предпринимательства, производства отдельных видов продукции и т.д.

По продолжительности налоговые реформы подразделяются на кратко-, средне- и долгосрочные. Краткосрочная налоговая реформа характеризуется незначительным временным периодом реализации, как правило, около трех лет. В столь короткий период невозможно осуществить масштабные преобразования, но вполне укладывается реализация ограниченно целевых реформ. Например, возможно снизить налоговые ставки и достичь цели — снижения налоговой нагрузки. Среднесрочная налоговая реформа, имея более продолжительный период, как правило, до восьми лет, позволяет осуществить более существенные структурные преобразования. Однако, как показывает практика, системные преобразования могут быть осуществлены только при долгосрочной налоговой реформе, имеющей период реализации, как правило, свыше восьми лет.

Столь значительная растянутость налоговых преобразований во времени обусловливается: во-первых, крайне осторожным реформаторским подходом большинства правительств к столь болезненной для всех теме, как налоги; во-вторых, внутренней логикой реформ, последовательно проходящих в несколько этапов. Каждый из этапов, в свою очередь, состоит из трех основных периодов.

Подготовительный период очень значим, хотя зачастую его роль и недооценивается в полной мере. Для того чтобы обеспечить успех проведения реформы, необходимо не только ее квалифицированно спланировать, обосновать, разработать новое законодательство, но и подготовить общественное мнение: реформа должна быть объективно необходима и поддержана народом, цели ее должны быть просты и понятны. Так, президент США Дж. Буш (старший) был избран в 1985 г. на волне популярности своего лозунга: «Следите за моими губами: новых налогов не будет», но впоследствии, не сумев сдержать своего обещания, потерял президентство. Маргарет Тэтчер лишилась поста премьер-министра в значительной степени из-за того, что настаивала на введении подушного налога.