Налоговая система РФ и проблемы ее совершенствования

Период проведения - это период непосредственной реализации налоговой реформы, когда вводится в действие новое налоговое законодательство и видоизменяется налоговый механизм, происходит их апробация, достаточная по своему временному контексту для выявления законодательных недоработок и практических нестыковок функционирования обновленного механизма.

На завершающем периоде проводится анализ полученных результатов реформы, дается оценка их фискальной и социально-экономической значимости, разрабатываются предложения по совершенствованию налогового законодательства, делаются необходимые выводы о достижении заявленных целей и готовятся обоснования для завершения или продолжения реформ.

Основными признаками налоговых реформ в рыночной экономике являются эволюционность, последовательность и периодичность, а главной целью налоговых преобразований должно стать приведение налоговой системы в соответствие с новыми потребностями соцальноэкономического развития страны.

Вся вторая половина XX в. связана с перманентными налоговыми реформами в развитых странах, объективная необходимость которых была обусловлена вначале приданием экономической политике мощного социального контекста и, позднее, вхождением этих стран в эпоху постиндустриального развития.

В посткоммунистической России налоговую реформу принято отсчитывать с 1991 г., когда был подготовлен и в последующем реализован первый ее этап. Принятые Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 и около 20 соответствующих законов по основным видам налогов составили базу построения принципиально новой налоговой системы российского государства. Сформированная наспех в период политических баталий и глубоких экономических потрясений налоговая система, безусловно, не могла быть идеальной. Отсутствие отечественного опыта и, как результат, упрощенное сканирование зарубежного опыта построения налоговых систем без учета российской специфики, низкие налоговая культура и ответственность плательщиков, слабость государственной власти предопределили невысокую эффективность функционирования этой системы на первом этапе.

Второй этап реформы принято отсчитывать с обнародования 6 марта 1997 года. Послания Президента РФ Федеральному Собранию, определившего основные ее направления.

Фактически же подготовительный период второго этапа стартовал существенно раньше - с 1995 г., когда обнаружилась практическая бесперспективность дальнейшего развития налоговой системы в рамках старой налоговой политики без кодификации налогов и налоговых правоотношений. На данный момент существовало уже как минимум шесть концепций налоговой политики, представляющих собой различающиеся подходы к наполнению налогового кодекса. Анализ этих концепций свидетельствовал о двух принципиальных подходах к дальнейшему реформированию налоговой системы: радикальному (революционному) и эволюционному. За основу была взята концепция эволюционного реформирования, предложенная специалистами Минфина.

Следует заметить, что двухлетнее обсуждение и принятие Налогового кодекса РФ не останавливали общего хода реформы, которая сопровождалась позитивными и уже осмысленными изменениями. С 1996 г. начал реализовываться курс на сокращение налоговых преференций, отмену ряда избыточных налогов, ликвидацию регионального и местного налоготворчества в части бесконтрольного установления новых налогов. В 1998 г. была принята, а с начала 1999 г. вступила в силу первая часть Налогового кодекса РФ.

Принятие Кодекса призвано было обеспечить формирование понятной и простой налоговой системы. Этот целевой ориентир во многом достигнут: была реализована идея закона «прямого действия», сформирована единая законодательная база налогообложения, систематизированы нормы и положения, регулирующие этот процесс, и приведены в логически цельную систему. Кодекс сформировал также достаточные правовые гарантии и регламентации для участников налоговых правоотношений, создал основу для реализации курса на снижение общего налогового бремени, на общую либерализацию и повышение справедливости налоговой системы. На фоне этих и других позитивных эффектов реформирование не обошлось без некоторых недостатков, хотя и не очень значимых. Так, общие положения во многом оказались «повисшими в воздухе» без решения принципиальных проблем применения конкретных налогов и сборов.

В связи с этим форсировалась работа над второй частью Налогового кодекса РФ (табл.3.2), четыре важнейшие главы которой были приняты в августе 2000 г. и вступили в действие с начала 2001 г. Они посвящены федеральным налогам: НДС, НДФЛ, акцизам и ЕСН. С момента их принятия и по настоящее время принято отсчитывать третий этап реформирования налоговой системы, суть которого состоит в кодификации полного перечня налогов и сборов России.

К 1 января 2007 г. вне рамок НК РФ продолжает функционировать только один местный налог - на имущество физических лиц.

Третий этап реформы характеризуется ярко выраженными сопряженными процессами уменьшения числа налогов, снижения ставок по основным бюджетообразующим налогам и, как следствие, снижения общего налогового бремени.

Итак, в результате текущего этапа реформы эволюционным путем преобразована налоговая система: ликвидированы практически все низкодоходные и трудноадминистрируемые налоги, обеспечена преемственность сохранением каркаса системы из основных видов налогов, признанных общемировой практикой налогообложения (НДС, акцизов, НДФЛ, налога на прибыль, ресурсных налогов и налогов на имущество), снижена налоговая нагрузка на производителей, повышена эффективность налогового администрирования.

Таблица 3.2

Последовательность введения в действие глав части второй

Изменения Налогового кодекса РФ

Введение в действие	Главы Налогового кодекса РФ
1	2
С 1 января 2001 г.	Глава 21. Налог на добавленную стоимость Глава 22. Акцизы Глава 23. Налог на доходы физических лиц Глава 24. Единый социальный налог (отменен с 1 января 2010 г.)
С 1 января 2002 г.	Глава 25. Налог на прибыль организаций Глава 26.Налог на добычу полезных ископаемых Глава 261 Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) Глава 27. Налог с продаж (отменен с 1 января 2004 г.)
С 1 января 2003г.	Глава 262 Упрощенная система налогообложения Глава 263 Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности Глава 28. Транспортный налог
С 1 января 2004 г.	Глава 25.1. Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов Глава 26.4. Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции Глава 29. Налог на игорный бизнес Глава 30 НК РФ. Налог на имущество организаций
С 1 января 2005 г.	Глава 25.2. Водный налог Глава 25.3. Государственная пошлина Глава 31. Земельный налог
С 1 января 2013 г.	Глава 26.5 НК РФ Патентная система налогообложения

 

3.2. Проблемы формирования налоговой базы на региональном и

местом уровнях

В своем выступлении на Санкт-Петербургском форуме в июне 2011 г. Президент России отмечал, что "...в современном мире невозможно управлять страной из одной точки, тем более когда речь идет о такой стране, как Россия. В ближайшее время я создам специальную рабочую группу высокого уровня, которая подготовит предложения по децентрализации полномочий между уровнями власти, прежде всего в пользу муниципального уровня, включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений. Убежден, что такие решения будут в большей мере отвечать и потребностям перспективной структуры российской экономики"8.

По мнению ученых, в проводимых в нашей стране налоговых реформах "...мировой опыт используется... крайне непродуктивно, так как не учитывались исторические, политические особенности развития российской экономики"9.

Соответственно, это приводит к известным серьезным недостаткам функционирования экономической системы, среди которых весьма существенным является дисбаланс межбюджетных отношений с позиции функционирования действующей налоговой модели России.

Если говорить о недостатках существующей модели налогообложения с точки зрения межбюджетных отношений, то к ним, на взгляд авторов, следует отнести следующие:

- не урегулирован вопрос  бюджетно-налоговой децентрализации, на основе которой должно происходить закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней;

- государство систематически  перекладывает свои обязанности  по формированию доходов бюджета на граждан (причем малообеспеченных), применяя при этом такие налоговые механизмы, которые наиболее негативно воздействуют на социальную обстановку (система косвенного налогообложения);

- высокая централизация  бюджетных ресурсов в центре (соотношение  порядка 60 к 40 в пользу Федерации), что объясняется макроэкономической нестабильностью. В такой ситуации требуется более высокая концентрация финансовых ресурсов на федеральном уровне. Однако за последние годы сохраняется тенденция изъятия у регионов значительной части средств в пользу федерального бюджета. При этом объем делегируемых полномочий регионам и местным органам власти постоянно возрастает. Анализ данных за 1999 - 2006 гг. позволяет сделать вывод о том, что поступления налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях в консолидированный бюджет Российской Федерации имеет тенденцию к сокращению и составляет от 25 до 16 п. п., что снижает их роль при формировании сбалансированных бюджетных отношений10;

- все изменения законодательства  по федеральным налогам принимаются  без участия регионов;

- меры налогового администрирования  должны быть увязаны как с  проведением бюджетной реформы, так и налоговой системы в целом;

- стремление государства  к минимизации собственного участия  в финансировании социальных расходов. Оно пытается переложить их на граждан (через реформы здравоохранения, образования и пенсионного обеспечения). То есть государство поэтапно снимает с себя основные социальные функции.

Таким образом, проблема неурегулированности межбюджетных отношений с федеральным бюджетом в значительной мере зависит от состояния федеральных, региональных и местных финансов и налогов.

Еще одним существенным фактором, который влияет на выработку налоговой политики на региональном и местном уровнях, является то, что на среднесрочную перспективу налоговая политика строится по принципу моноориентированной экономики. Соответственно, сохраняется существенная зависимость от рыночной конъюнктуры: доля нефтегазовых доходов в доходной части бюджета постоянно превышает 40% и повышается:

- до 44,5% - в 2011 г.;

- до 43,0% - в 2013 г.

Так называемые доходы, которые не относятся к нефтегазовым, предполагается постепенно наращивать. Видимо, это должно символизировать структурную перестройку экономики и постепенный отход от моноориентированной сырьевой модели развития11.

Однако в нефтегазовых доходах превалирует опора на косвенное обложение:

- в 2009 г. основные налоги (НДС и акцизы) составляли 49,4% нефтегазовых доходов;

- в 2010 г. - 60,2%;

- в 2011 - 65,2%;

- в 2012 - 68,5%;

- в 2013 г. - 71,0%.

Если к этим цифрам условно добавить часть налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который добывающие организации возмещают для себя через цены, а платить его приходится конечному потребителю (таким образом, можно отнести к категории косвенных налогов ту часть НДПИ, которая входит в цену товара), доля косвенного обложения в формировании бюджетных доходов еще более увеличивается12.

Говорить в этих условиях о социальной направленности бюджета вряд ли возможно, так как известно, что косвенное налогообложение не дифференцировано. Оно ориентируется прежде всего на массового потребителя, существенно снижает уровень его благосостояния и покупательной способности. Следует отметить существенную роль косвенных налогов в стимулировании инфляции - как ценовой, так и инфляции издержек. А ведь сокращение покупательной способности населения противоречит общепринятым постулатам "экономики предложения", которой пока еще придерживается весь цивилизованный мир (см. табл.3.3).

Таблица 3.3

Структура доходной части бюджета РФ на 2010 - 2013 гг.,

млрд. руб. 13

Показатель	2009	2010	2011	2012    (прогноз)	2013    (прогноз)
Доходы, всего	7337,8	7783,8	8617,8	9131,7	9983,9
Нефтегазовые доходы	2984,0	3744,3	4003,0	4088,1	4295,0
Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов, %	40,7	48,1	46,5	44,8	43,0
НДПИ	969,2	1317,2	1314,0	1392,8	1495,2
Таможенные пошлины	2014,8	2427,2	2689,0	2695,3	2799,8
Ненефтегазовые доходы	4353,8	4039,5	4614,8	5043,6	5688,9
Доля ненефтегазовых  доходов в общем объеме доходов, %	59,3	51,9	53,5	55,2	57,0
НДС	2050,0	2295,8	2750,4	3144,6	3616,1
Налог на прибыль организаций	195,4	217,3	233,4	246,1	274,2
ЕСН	509,8	28,1	-	-	-
Акцизы	101,5	134,5	260,1	312,3	423,7
НДПИ (без нефтегазовых доходов)	12,3	16,7	31,0	35,1	36,0
Таможенные пошлины (без  нефтегазовых доходов)	494,6	558,8	673,7	718,2	784,4