Державна служба в україні: проблеми Становлення, розвитку та функціонування

РОЗДІЛ 1

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КАДРОВОЇ ПОЛІТИКИ

В УКРАЇНІ

1.1. Законодавчі засади  державної служби та служби  в органах місцевого самоврядування

Державна служба в Україні визнається одним із важливих інститутів формування і розвитку державності, від якого залежить функціонування всієї суспільно-політичної системи, реалізація різноманітних завдань і функцій сучасної держави. Державна служба є основою сучасного державного будівництва, суттєво впливає на всі найважливіші конституційно-правові формування.

Закріпленню засад організації і функціонування державної служби в законодавстві України, як і інших демократичних держав, сприяла та обставина, що право на державну службу було віднесено Загальною декларацією прав людини 1948 р. до числа природних і невід’ємних прав людини.

Відповідно до ст. 21 Загальної декларації, кожна особа має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно вибраних представників, кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні.

Генеральна асамблея ООН проголосила Загальну декларацію як завдання, до виконання якого мають залучатися всі народи і всі держави. Міжнародний пакт про цивільні і політичні права 1966 р. в розвиток положень Загальної декларації проголосив право і можливість доступу до державної служби кожного громадянина у своїй країні без будь-якої дискримінації на умовах рівності. Кожна держава-учасниця Пакту брала на себе обов’язок у відповідності зі своїми конституційними процедурами і законодавством забезпечити будь-якій особі, права і свободи якої, визнані в Пакті, порушені, ефективні засоби правового захисту; забезпечити, щоб право на правовий захист для будь-якої особи, яка вимагає такого захисту, визначалось компетентною судовою, адміністративною чи законодавчою владою та розвивати можливості судового захисту, а компетентній владі забезпечити застосування всіх заходів правового захисту, якщо він надається.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Такий підхід дає можливість окремо врегулювати державно-службові відносини в органах виконавчої влади зі спеціальним правовим статусом – правоохоронних, воєнізованих, митних, дипломатичних установах тощо.

Для ефективного врегулювання державно-службових відносин суттєвим є визначення на законодавчому рівні кола посад та видів діяльності, які є важливими для держави, але не можуть розглядатися як суто державна служба, оскільки мають політичне забарвлення. До таких слід віднести Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України. Це питання постає відносно Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Голови Ради міністрів автономії, голів обласних державних адміністрацій, міст Києва і Севастополя.

Йде пошук оптимальної структури та системи державного управління. Указом Президента України від 29.05.2001 р. “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративних реформ в Україні” з метою вдосконалення системи державного управління, забезпечення ефективної діяльності Кабінету Міністрів України, міністерств, інших органів виконавчої влади було запроваджено посаду Державного секретаря Кабінету Міністрів України та посади державних секретарів міністерств [348].

Важливими в цьому документі є низка положень відносно державної служби та забезпечення ефективного управління, а саме слід назвати ті, що стосуються визнання держсекретарів державними службовцями, регулювання взаємовідносин між Адміністрацією Президента України (нині – Секретаріат Президента України [425]), Секретаріатом Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств при виконанні покладених на них завдань.

На жаль, названий нормативно-правовий акт не витримав перевірки практикою та часом. Тому деякі з його положень були скасовані Указом Президента України від 26.05.2003 р. “Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади” [275]. Зокрема, це стосується посад держсекретарів міністерств, які ліквідовано. Одночасно Указом поновлено посади перших заступників та заступників міністрів.

На погляд автора, неефективність організації та діяльності центральних органів виконавчої влади та статусу їх керівників, змін щодо посад держсекретарів можна пояснити тим, що не були враховані пропозиції науковців і практиків з проблем управління стосовно запровадження цих посад. Слід було зберегти посади перших заступників та заступників міністрів, які б виконували покладені на них повноваження щодо керівництва окремими напрямками діяльності, а ці посади відносити до посад не державних службовців, а до політичних. Посади ж держсекретарів можна запровадити поряд з посадами перших заступників та заступників, поклавши на них обов’язки з керівництва апаратом відповідних міністерств (керівництво службою), організації та контролю за апаратною роботою, а їх посади віднести до посад державних службовців. Цим, поряд з іншим, забезпечувалося б відокремлення політичних посад від адміністративних і стабільність державної служби, наступність у роботі міністерств.

Завершальний вигляд правове регулювання службових відносин отримає, як уявляється, коли будуть врегульовані питання проходження служби працівниками всіх державних організацій, підприємств і установ, які виконують не лише організаційно-управлінські функції, а й професійні – в установах освіти, вищої школи, науки, охорони здоров’я, культури; на підприємствах – промислових, транспорту, зв’язку, будівництва тощо. Такими можуть бути закони про особливості проходження служби у відповідних організаціях або їх об’єднаннях, що стосуються соціально-культурної сфери, промисловості, інфраструктури. Ці закони повинні узгоджуватись як із законодавством про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, так і з законами, що регулюють відносини у відповідних галузях і сферах діяльності.

1.2. Соціальна роль, функції  та принципи державної (публічної) служби в Україні

Успішне розв’язання завдань подальшого зміцнення держави, подолання кризи в усіх сферах суспільної діяльності, особливо в економіці й соціальній сфері, забезпечення стабільності та закладення основ для пожвавлення і прискорення розвитку економіки, задоволення потреб держави та суспільства у промисловій та сільськогосподарській продукції багато в чому залежать від діяльності державних органів, їх апарату, державних службовців. Заходи політичного, економічного і правового характеру дадуть потрібний результат лише при поліпшенні якісного складу керівників, усіх службовців державного апарату, їх відповідальному ставленні до дорученої справи, вболіванні за результати роботи колективу, галузі, держави [60; 61].

Соціальне значення державної служби полягає у виконанні завдань держави та реалізації її функцій. Завдання і функції держави, реалізація яких покладається на державну службу, випливають з Конституції України та її законів. Суть їх полягає у забезпеченні суверенітету, незалежності, демократичного розвитку України – соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. 3 Конституції України). Виконання завдань держави спирається на конституційний принцип верховенства права, відповідно до якого Конституція України має найвищу юридичну силу, а Закони та інші нормативні акти приймаються на її основі і повинні їй відповідати. Звернення громадян до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується прямою дією норм Конституції. Одночасно держава гарантує громадянам право на звернення до державних і недержавних органів, їх посадових осіб з пропозиціями, що містять інформацію про роботу підприємств, установ і спрямовані на поліпшення їхньої діяльності, чи заявами з проханням вирішити ті чи інші особисті потреби, усунути недоліки в діяльності, скаргами (Закон України “Про звернення громадян” [303]).

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Конституційні принципи, принципи адміністративного права і державного управління як основні положення, що визначають об’єктивні закономірності та напрямки реалізації державної влади, функцій і завдань її органів, впливають на становлення і розвиток державної служби, державно-службових відносин, забезпечують їх планомірний розвиток на основі зв’язків, що виникають між окремими державними інституціями, так і внутрішніх, що мають місце у діяльності окремого органу чи його структурного підрозділу. Принципи, якими державні службовці керуються у своїй управлінській діяльності, є нормами їх поведінки, обов’язковими правилами для всіх державних органів і державних службовців як в організаційному, так і функціональному аспектах. У порівнянні з правовими нормами принципи можуть бути більш абстрактними, оскільки виступають як загальні правила поведінки і можуть мати нормативно-регулятивні та ідейно-регулятивні ознаки, виконувати організаційну, системоутворюючу, ідеологічну та інші функції.

У сучасній теорії адміністративного права і особливо державного управління переважним є визначення принципів державної служби через філософські категорії “ідеї” та “закономірності”. Під “ідеями” філософи розуміють закон існування об’єкта, а під “закономірностями” – шляхи його становлення, розвитку і функціонування. У цьому зв’язку, підтверджуючи думку про принципи державної служби як її “ідеї”, що відбивають “закономірності” реалізації державної влади [129, с. 17; 207, с. 22], слід звернути увагу на багатоаспектність підходів до розуміння принципів державної служби та змісту державно-службових відносин. На думку Ю. О. Розенбаума, ключовою ланкою формування та організації державного апарату є принципи кадрової політики [362, с. 19], Ю. М. Старілова – закономірності в системі організації та функціонування державної служби [387, с. 11], А. А. Коваленко – принципи організації і діяльності державного апарату як цілісного інституту державної влади [164, с. 390 – 391] та ін.

Автор дослідження розглядав принципи державної служби, виходячи з її розуміння як діяльності державних службовців і як організаційно-правового інституту. Державна служба розглядалася в широкому розумінні, але аналізувалася в межах адміністративно-правової теорії. Загальнотеоретичний підхід дозволив трактувати державну службу як явище, що відображає факт суспільного розподілу праці, що втілюється у здійсненні відповідних завдань і функцій держави – законодавчих, виконавчих (виконавчо-розпорядчих), судових і прокурорсько-наглядових. У роботі чітко проводиться розмежування між “кадровою політикою” і “державною службою”, а відповідно і принципами здійснення кадрової політики і державної служби, оскільки перша охоплює організацію державної кадрової роботи по підготовці і розстановці кадрів, підвищенню їх кваліфікації, встановленню посад та ін., а службова діяльність охоплює виконання обов’язків за посадою. Таким чином, метою державної служби є як здійснення державно-службової діяльності, так і організація особового складу відповідних органів – державних службовців, які діють за дорученням держави, від імені державних органів згідно зі своїми службовими повноваженнями. Відповідно до цього принципи класифікувалися в залежності від розуміння державної служби: як діяльності – служіння народові, підконтрольності, підзвітності; як організаційно-правового інституту – демократизму, рівного права, законності; як принципи кадрової політики – наступності, змінюваності, стимулювання та ін. [39, с. 19]

Чинні закони України про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування також виходять, по суті, з широкого підходу до розуміння державної служби, про що свідчить регулювання двох видів суспільних відносин – загальних засад державної служби, що пов’язане з реалізацією громадянами України права на державну службу, та основ статусу і основ діяльності службовців державних органів та їх апарату, органів місцевого самоврядування.

Певною мірою з цими обставинами пов’язана і система принципів державної служби, закріплена відповідно у ст. 3 Закону України “Про державну службу” та ст. 4 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”. В них говориться про основні принципи державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, хоча безумовно поділ принципів на основні і другорядні не повинен мати місця у законотворчій практиці, оскільки всі вони є рівнозначними, мають стійкий, універсальний характер і є імперативними при застосуванні. Точка зору, згідно з якою існує “несучий” принцип, що містить у собі більш конкретні “підпринципи”, які забезпечують реалізацію “несущого” на практиці, уявляється надзвичайно дискусійною [105, с. 311].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Якщо виходити з прагматичної, практичної точки зору, то на погляд автора, в новому Законі України про державну службу доцільно закріпити таку систему принципів державної служби: служіння народові України, верховенства права, законності, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, демократизму, гласності, рівного доступу до державної служби, соціальної справедливості, професіоналізму, компетентності, гуманізму (етичності), персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дотримання дисципліни, стабільності державної служби, політичної нейтральності, поєднання державних і регіональних інтересів, дотримання прав і законних інтересів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, ініціативності, чесності [53]. Така система принципів державної служби безумовно не може розглядатися як ідеальна. Головне, що вона підкреслює, – це спрямованість державної служби на забезпечення та захист прав і свобод людини і громадянина, досягнення цілей і розв’язання завдань і функцій держави, регіонів і місць шляхом укомплектування державних органів, органів місцевого самоврядування та їх апарату ініціативними, чесними, високопрофесійними кадрами.

1.3. Поняття та види  державної служби

Державна служба – це складна, цілісна система, яка має свій зміст і структуру, виступає соціальним явищем зі своїми характерними елементами та якісними особливостями. Вона полягає в управлінні, здійсненні державної діяльності, забезпеченні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей [28, с. 97].

Державну службу традиційно розглядають у трьох аспектах – соціальному, політичному і правовому1. Характеризуючи коротко кожний з аспектів державної служби, слід підкреслити, що її соціальний аспект полягає у здійсненні завдань і функцій держави в житті суспільства; політичний – пов’язаний з формуванням державної влади, її здійсненні відповідними органами (законодавчими, виконавчими, судовими), їх вищим керівництвом, а також Президентом України від імені народу; юридичний аспект обумовлений державно-правовою природою державної служби, спрямуванням на практичне виконання функцій і завдань конкретних органів апаратом цих органів (державними службовцями), відповідно до статусу конкретного працівника, порядку проходження служби, що завжди вимагає правового регулювання і реалізується при допомозі правових норм. В юридичній науці головна увага приділяється правовій характеристиці державної служби, її адміністративно-правовій формі, що цілком зрозуміло. Протягом значного періоду вітчизняної історії державна служба аналізувалася з позицій її правової форми, найчастіше адміністративно-правової. Певною мірою ці традиції продовжуються. Не викликає сумнівів, що характеристика державної служби лише з позиції притаманних їй організаційно-правових форм не може дати повного уявлення про цю складну соціальну систему, має певною мірою однобічний характер, але для практики державного будівництва виконання функцій держави у справі забезпечення прав, свобод людини і громадянина, інтересів підприємств, установ і організацій така характеристика має першочергове значення.