Основные подходы принятия государственных решений

Говоря о концептуальных основаниях трактовки процесса принятия государственных решений, можно выделить целый ряд авторитетных направлений, разрабатывающих собственные теоретические версии государства в связи с исторической эволюцией его структур и институтов. Прежде всего следует отметить последовательное развитие классической теории, характеризующей государство как специфический функционально специфицированный институт власти и управления. Как пишет, к примеру, Т. Митчел, государство и прежде и теперь в первую очередь отличает деятельность аппарата, «структура которого подчиняет, сдерживает и контролирует» граждан.

Одновременно такая общеметодологическая установка в настоящее время обусловливает наличие, как минимум, трех теоретических направлений. С одной стороны, государство описывается как традиционная формализованная структура, характеризующаяся наличием централизованных организаций, находящихся в отношениях субординации и управляемых бюрократией. С другой стороны, эта организационная структура интерпретируется как механизм власти, специализирующийся на выполнении управленческих функций, но спроецированный на самообслуживание бюрократии. И, в-третьих, государство понимается как организационно выстроенный организм, высоко развитая функциональная система «рассеянного» или демократического управления, позволяющая артикулировать и агрегировать множественные групповые интересы граждан.

Весьма популярно и направление, рассматривающее государство в качестве коллективности особого рода, возникающей, функционирующей и развивающейся на определенной территории. По сути - это цивилизационная трактовка государства, раскрывающая его как особую форму поддержания интегрированного сообщества людей. В данном случае государство предстает как форма институциональной сплоченности общества, фиксирующая иерархический тип его публичной организации. Близко к такому пониманию находится и позиция, рассматривающая государство как социо-природное явление, неразрывно связывающее проживающее население с освоенной им частью природного ландшафта.

Существенное и все более широкое распространение получило и понимание государства как социокультурного явления. К примеру, А. Миллер трактует его как «антропоморфную суперперсону», чьи действия, структуры и институты подчинены трансляции и распространению определенных ценностей, а главным механизмом развития выступают мотивационные установки бюрократии и других обслуживающих деятельность государства людей.

Свою лепту внес в оценку государства и кибернетический подход, чья исходная установка состоит в интерпретации данного института как саморегулирующейся системы. И чем сложнее порядок, который хочет достичь государство, тем ему в большей степени необходимо полагаться на стихийные силы самоорганизации. Только тогда система управления будет обладать готовностью к реакции на перемены, способностью к адаптации даже не к самим изменениям, а к темпам перемен. Иными словами, управление и принятие решений при таком подходе предполагают не столько сознательно выстраивать цели будущего развития, сколько вводить их в русло естественного развития структуры.

Таким образом, в соответствии с данными трактовками и механизм принятия решений оказывается по преимуществу направленным либо на учет ценностных ориентации поколений, либо сохранение биосферы, либо самоорганизацию, стабилизацию аппарата или иные, заданные различными теоретическими конструкциями, цели. Соответственно меняется и набор участников этого процесса, формы согласования приоритетов и предпочтений и иные параметры продуцирующего решения управленческого механизма.

Коротко говоря, множественные трактовки государства можно в конечном счете свести к двум наиболее общим классам представлений: пессимистическому и оптимистическому и каждый из которых дает свой ответ на вопрос, сохранится ли - и если «да», то в каком виде - данный институт в пространстве власти. Первый утверждает и обосновывает исторический закат государственности и возникновение в космополитическом пространстве мира альтернативных форм организации совместной жизни; второй же говорит прямо об обратном - активизации данного института и повышении его влияния на современные социальные процессы. К примеру, ряд авторов и, в частности, Б. Гай Питере, считает, что, несмотря на действие глобализации, а также иных общественных трансформаций, правительство и сегодня сохраняет за собой позиции, позволяющие ему не только влиять, но и руководить происходящим и в экономике и обществе процессами.

Следует, впрочем, подчеркнуть, что и то, и другое направление - правда в разной степени - стремится учесть идущие трансформации и в государстве в целом, и в системе государственного управления в частности, оценить влияние нарастающей глобализации, повышения неравновесности социальной среды, ужесточения конкуренции с частным сектором, стремительным ростом ожиданий населения услуг нового качества и т.д.

Однако, если оценивать все эти подходы с сугубо управленческой точки зрения, не задаваясь вопросами, касающимися судеб данного института, то мы можем констатировать ряд вполне конкретных трактовок данного института как субъекта принятия решений.

Так, условно говоря, первая такая оценка государства может быть расценена как традиционная, демонстрирующая как бы статическое отношение к этому институту и его механизму принятия решений. В основе такого подхода лежит понимание последнего как централизованного способа разработки целей, систематическим основанием которого выступает единоначалие. Другими словами, государство является главным инструментом общественного выбора и воплощает собой некий «центральный управленческий разум». Тем самым утверждается постоянная способность правительства к формированию целенаправленной политики, основанной на механизме выработки авторитетных (авторитарных) решений и стиле руководства «сверху вниз» (Б. Питерс).

В этом плане и все государство понимается как аппарат власти и управления, представляющий собой систему формализованных институтов, действующих в соответствии со своими полномочиями, правами, и подчиняющиеся закону. В принципе такие представления восходят к идее Д. Истона о природе государства и политической системы как механизме волевого распределения ценностей. Так что важнейшее место в этой модели занимают централизованные механизмы общественного регулирования и, следовательно, власть и доминирование являются основными способами распределения материальных и иного рода ресурсов.

Еще один подход рассматривает государство как институт, предполагающий согласованные действия различных структур, каждая из которых обладает собственным назначением и прерогативами. Такие трактовки утверждают модель сложносоставного целеполагания, в котором правительство выступает как единая структура, способная погасить конфликты и добиться упорядоченности публичных действий различных политических сил и «сплести воедино» многочисленные нити управления. По сути это воплощение идеи интеграции государства и общества. Механизм же принятия решений лучше всего отображает модель поиска компромисса, достижения консенсуса, организации взаимно устраивающих решений всех сторон. Государство для этого создает лишь общий абрис проводимой политики, пытаясь создать в связи с реализацией поставленных целей соответствующие политические союзы, идеологические коалиции, альянсы, содружества правительственных и экспертных сообществ.

Третий подход заключается в понимании государства как института, для которого характерна стилистика «рассогласованного управления». Это уже идея, как минимум констатирующая наличие наряду с государством ряда претендующих на некие властно-управленческие функции других социальных структур. В этом смысле попытки целенаправленного воздействия на общество по мысли некоторых ученых напоминают «барахтанье» государства в «огромных расплывающихся» шестиугольниках и многоугольниках власти. Иными словами, этим подчеркивается, что попытки государства урегулировать те или иные конфликты или отношения вызывают противодействие со стороны (прежде всего корпоративных, представляющих частный сектор) структур, способных к самоорганизации. Правда, сторонники этой т.н. аутопейтической школы не вполне учитывают, что государство стремится не только (а иногда и не столько) к руководству обществом, сколько к адаптации к среде обитания. Но все же главное, что при таком подходе обращается внимание на сложное сочетание в механизме принятия решений инструментов государственного вмешательства с общественным надзором за деятельностью правительства, активностью разных корпоративных структуру, других социальных игроков на поле власти. Причем при таком подходе становится особо заметной опасность формирования неконтролируемой политики властей, пренебрежения органами власти нормами взаимной ответственности, нарастания непрозрачности действий госучреждений, коррупции, засилья бюрократии.

Здесь доминирует убеждение, что государство представляет собой разновидность конкурентной организации, где решения принимаются в процессе и на основании жесткого оппонирования различных групп, элитарных и неэлитарных, слоев, преодоления внутри корпоративных расколов и где внешне единая линия поведения государства представляет собой результат стихийного складывания взаимоотношений, формирующихся под влиянием технологий борьбы, торга или войны.

Четвертый подход в еще большей степени основывается на признании роли и автономности составляющих государство подсистем и контрагентов власти, отстаивает модель «управления без правительства». Это одновременное признание не только предельно децентрализованного механизма принятия решений, но и понимание управленческого веса и полномочий различных -корпоративных, гражданских и прочих - структур и образований в публичном пространстве. Этим воззрениям в какой-то степени близки и идеи «дистанционного управления), также отмечающие непрямой, много опосредованный характер госуправления.

И, наконец, пятый подход оценивает государство как структуру, для которой преобладающими зависимостями являются внешние связи, воздействие которых и предопределяет выработку целей и принятие решений. Например, как показывает практика, в сфере налогообложения - как наиболее чуткой к внешнеэкономическим изменениям - государства в первую очередь испытывают потребность к конвергенции с другими структурам и, что и предопределяет характер принимаемых здесь решений. В свою очередь, по признанию ряда ученых, политический и институциональный изоморфизм являются хоть и принудительным, но тем не менее реальными средствами сближения с внешними образованиями. Близка к подобным рода позициям и точка зрения Дж. Коймана, полагающего, что в современную эпоху управление государством все больше превращается в форму совместного менеджмента, руководства и администрирования. Более предметно указанные выше воззрения представлены в ряде теоретических конструкций, которые делают акцент на наиболее важных чертах и механизмах изменений, которые характерны для современного государства. На наш взгляд, наиболее основательным характером в данном случае выступают теории государственного менеджмента, политических сетей и электронного правительства, непосредственно связывающие исторические трансформации этого института с видоизменением его управленческих функций и методов принятия решений. Остановимся на них подробнее.

§2. Новейшие теории государства и принятия решений.

Теория государственного менеджмента

В 1982 г. американские ученые Т. Питерс и Р. Уотерман г. в своей совместной книге «В поисках совершенства» сформулировали ряд общих черт, присущих успешно развивающимся кампаниям. В частности, они отметили приверженность корпорации принципу действия, предполагающего более высокую активность персонала; стремление организации быть ближе к клиенту; самостоятельность и предприимчивость; связь стимулирования деловой активности с ответственностью; приоритет целей корпорации перед ценностными ориентациями персонала; простоту структуры управления; сочетание контроля сверху с самостоятельностью на нижних этажах управления.

Чуть позже также американские ученые К. и Э. Пинчотт, опираясь на эти идеи, сформулировали принципы нового подхода к государственному управлению. В качестве таких путеводных принципов новой организации управления они предложили минимизацию политики (или отделение общих функций руководства государством от функций обслуживания граждан в государственном секторе); большее подчинение системы управления целям рационального управления; ориентацию государства на реальные запросы и интересы клиента; проверку эффективности действий государства рыночными измерителями; приватизацию и децентрализацию.

Коротко говоря, они увидели, как, по замечанию Дж. Х. Свара «само время» изменило «понимание административных ролей". Так что ими были сформулированы принципы такой системы управления, которая предполагала качественную перестройку управленческой деятельности государства на началах рынка и конкуренции. Государственную власть, таким образом, предлагалось рассматривать как фирму по обслуживанию, граждан в качестве клиентов, государство в виде рыночной структуры, муниципалитет как группу аффилированных кампаний.

Применительно к совершенствованию механизма принятия государственных решений данные принципиальные установки оказали весьма благотворное влияние. В частности, ориентация деятельности государства на те сферы и области, где у граждан существуют конкретные запросы и интересы (или, другим и словам и, ориентация на работу не по функциям, а по проектам), способствовало прагматизации механизмов диагностики проблем, усилению творческого характера решения задач, привело к росту консультационных услуг. Были созданы - по крайней мере идейные - предпосылки для сокращения посредников в системе управления. Контроль с исполнения решений стал последовательнее перемещаться на проверку качества результата. Например, в Великобритании была создана целая система дополнительных проверок, аудита в органах управления, повысивших свою самостоятельность при решении профессиональных задач. Предложенная парадигма управления оправдывала появление новых центров принятия решений, способствовала распространению механизмов дерегулирования и децентралиазации, поощряла отход от иерархических принципов согласования решений и оправдывала распространение гетерархических, полицентрических методов управления.

Очень важно, что предложенные установки не остались лишь в трудах теоретиков, спровоцировав целую серию соответствующих реформ в ряде западных стран. Так, в Великобритании, Новой Зеландии были проведены масштабные реформы, включившие в себя меры по сокращению государственного аппарата, упрощению структуры управления и лишению чиновников чрезмерных привилегий; расширению возможностей управленческих структур по распоряжению финансами; внедрению конкуренции среди финансируемых государством услуг, позволяющей пользователям делать экономически эффективный выбор; развитию рыночного и контрактного подходов в деятельность государственной службы и ряд других мероприятий. Все эти меры существенно перестроили деятельность аппарата управления, трансформировав и механизм принятия решений, изменили многие статусные характеристики государства и его административных структур.