Правовое регулирование взаимодействия Президента Российской Федерации с органами исполнительной власти

могут обращать­ся в Конституционный  суд.

     Сложность  системы органов исполнительной  власти определяется тем, что  она

устанавливается субъектами самостоятельно, но в соответ­ствии  с основами

конституционного строя  РФ и общими принципами ор­ганизации представительных и

исполнительных органов  государственной власти, установленными федеральным

законом 1 . Следовательно, субъекты РФ

оказываются достаточно свободными в процессе образо­вания и установления

правового статуса органов  исполнительной вла­сти.

     Общие принципы  организации органов государственной  власти частично

содержатся в Указе  Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы

исполнительной власти в  РФ" от 3 октября 1994 года3 Положение  о главе

администрации края, области, города федерального значения, автономной области,

автономного округа РФ, утвержденное тем же указом, рассматриваются такие

вопросы как взаимодействие главы администрации и законодательных  органов, главы

администрации и федеральных  органов, его полномочия и основные гарантии

деятель­ности. Интересно, что  назначение на должность и освобождение от нее

глав администраций, решение  вопроса о выборах главы администрации  является

прерогативой Президента1. Вопрос о

конституционности такой  позиции требует дальнейшего  уточнения.

     Специального  внимания и должной правовой  квалификации требует институт

представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Их функции  и полномочия не

могут выходить за рамки  надзора, анализа, координации в  процессе реализации

законодательства РФ, а  не только актов, которые принимает  Президент. Эти

должностные лица, необхо­димость в которых порой вызывает сомнения, не могут

быть уполномо­чены принимать  какие-либо решения или высказывать  суждения от

име­ни Президента.

     Изучение практики  реализации норм Конституции  РФ и федераль­ного

законодательства в деятельности федеральных органов государст­венной власти и

органов государственной  власти субъектов РФ показы­вает, что  пока еще

отсутствует единое общероссийское правовое про­странство. Так, прокуратурами

республик, краев, областей, автономных округов за последние  два года

опротестовано более 1400 не соответст­вующих федеральному законодательству

законов и постановлений, из­данных представительными и  исполнительными органами

власти субъ­ектов РФ. Министерством  Юстиции России с июля 1995 года

подвергну­то экспертизе более 44 тысяч нормативных правовых актов субъектов

Российской Федерации, из которых треть признана не соответствующей  федеральному

законодательству.1

     Контроль за  действиями (правовыми) губернаторов  проводит и Президент РФ.

Так, 18 декабря 1997 года вышел  Указ Президента РФ "О постановлении  губернатора

Курской области от 13 июня 1997 года №725 "Об упорядочении финансово -

хозяйственных отношений  на территории Курской области."1, в котором

приостанавливается решение  Руцкого от­крыть Курский губернский банк.

     Я считаю, что,  чтобы преодолеть сложившуюся  практику, необхо­димо в

специальном федеральном  законе предусмотреть, что в случае коллизии между

договором между Российской Федерацией с ее субъек­том, федеральным  законом и

правовым актом, принятым областной Го­сударственной Думой, федеральным законом

и постановлением губер­натора закрепить в императивной форме  верховного

федерального за­кона.

     Формально  требования к разработке положений  о министерствах,

государственных комитетах  и иных федеральных органах соблюдаются, однако нельзя

сказать, что имеется достаточная  правовая основа орга­низации и деятельности

этих органов, ибо до сих  пор отсутствуют зако­ны о  порядке передачи полномочий

по вертикали системы  государствен­ной власти, нет специального закона

федеральных органах исполни­тельной  власти.

     Решение проблем  совершенствования правового статуса  исполни­тельной власти

на всех уровнях системы  этой ветви государственной власти требует комплексного

подхода: согласование сфер, предметов ведения, полномочий, ответственности  и

всех прочих компонентов  пра­вового статуса органов государственной  власти на

всех уровнях систе­мы. В процессе определения правового  статуса органов

исполнительной власти определяется компетенция и иные правовые характеристики

этих структур с учетом состояния управляющих отраслей или сфер, должно

осуществляться согласование правового статуса всех федеральных  ор­ганов с

учетом следующих принципов  организации государственного управления:

     а) установление  назначения органа и его места  в системе;

     б) цели его  образования, его задач и функций;

     в) установление  полномочий по осуществлению  определенных функций в системе

отрасли или сферы органа ведения;

     г) наделение  органа соответствующими правами,  а также введения его в

систему ответственности  за нарушение законности в его  деятельности;

     д.) установление  порядка формирования структуры  органа и процесса принятия

решений.

     В этой связи  также необходимо ускорение принятия  закона об ос­новах

организации органов исполнительной власти на всех уровнях. Требования

комплексности законности в  процессе определения и согла­сования  правового

статуса всех органов системы  исполнительной вла­сти России должны

неукоснительно соблюдаться.

     Система мер  по совершенствованию организации  и деятельности органов

исполнительной власти в  РФ должна предусматривать разра­ботку  и применения

единой методики по подготовке актов, определяю­щих правовой статус органов

исполнительной власти на всех уровнях данной подсистемы государственной  власти.

     Необходимо  обратить внимание на то, что  отсутствует регламен­тация

деятельности и ответственности  такой категории служащих, как  первые

руководители федеральных  органов исполнительной власти. Не­устойчивость  системы

исполнительной власти подтверждается доста­точно частым изменением структуры

федеральных органов, входящих в подсистему Правительства и  включающих в систему

непосредственного подчинения Президенту.

     Что же касается  ответственности, то за последнее  десятилетие вопросы

ответственности органов  исполнительной власти, должностных  лиц и служащих

государственного аппарата в целом как бы исчезает из поля зрения законодателя и

высших органов исполнительной власти Применения мер ответственности  в порядке

служебного подчинения носит  спорадический характер и реализуется  под

"настроение". При отсут­ствии  отчетности органов исполнительной  власти - ее

легитимности, систематичности, обязательности даже перемены в составе

Правитель­ства приобретают  момент случайности или партийного нажима.

     В целях  упорядочения системы ответственности  всех субъектов

государственного управления, и в первую очередь органов, должност­ных лиц,

включая и высших лиц, которые  реализуют функции политике -административного

характера необходим федеральный  закон об ответ­ственности органов  и должностных

лиц в системе исполнительной вла­сти в РФ. В теоретическом  плане важно обратить

внимание на введение ответственности  не только по принципу вины в деятельности

субъектов исполнительной власти (доказанность коррумпированности, взяток и

т.д.), но и за результат  этой деятельности и за последствия  действий,

нарушающих состояние  государственной и общественной безопасно­сти.

1

     Следует отметить, что в настоящее время функционирует  разветв­ленная

система органов государственного контроля и надзора за дея­тельностью

исполнительных органов  власти всех уровней, но эффектив­ность данного

инструмента крайне низка.

     Среди федеральных  органов контроля за деятельностью  органов исполнительной

власти следует отметить Счетную палату, Прокуратуру, выполняющую  в числе других

и функции общего надзора, Конституционный суд, Высший Арбитражный  суд,

Верховный суд, суды общей  юрис­дикции, арбитражные суды и  др.

     Я считаю, что  необходимо поставить вопрос  о координации много­численных

форм контроля и о придании им действенной и результатив­ной  формы.

     Особо следует  отметить отсутствие критериев  построения органов

исполнительной власти и  отсутствия типологии органов, что  выражается в частых

перестройках на федеральном  уровне. Необходимо установить характер и пределы

государственного управления в экономической, со­циальной и  иных сфера, учитывая

временные и постоянные факторы, влияющие на объем управления.

    

    

                           Глава 4.                          

     ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ЗАКОНОДАТЕЛЬ­НОЙ  И СУДЕБНЫМИ

ВЛАСТЯМИ. СИСТЕМА СДЕРЖЕК  И ПРОТИВОВЕСОВ.

     Как известно, Президент РФ и все органы  исполнительной власти до принятия

Конституции 1993 года активно  использовали в политиче­ской борьбе лозунг "Даешь

разделение властей!" Каким  же оказалось его конституционное  оформление?

     Уже сам  порядок перечисления государственных  органов Россий­ской Федерации

фиксирует приоритет Президента. Президент РФ в со­ответствии  с Конституцией

1993 года обладает рядом  полномочий, реа­лизация которых  предопределяет

положение главы государства "над" системой разделения властей  и концентрирует в

его руках почти весь комплекс "сдержек и противовесов" по отношению к

законодательной, исполнительной и судебной власти, в классических вариантах

разделе­ния властей система "сдержек и противовесов" находится  как бы внутри,

между структурами, осуществляющими  основные функции государствен­ной власти.

     Если проанализировать  конституционный статус Президента  РФ через призму

систему разделения властей, то в российском варианте можно условно  выделить

четыре группы отношений "сдержек и противо­весов":

     1. Межфункциональные  отношения;

     2. Отношения  с законодательной властью, в  которых Президент

наделен императивными полномочиями;

     3. Отношения  исполнительной власти с Президентом  РФ строятся в

со­ответствии с принципом  единоначалия;

     4. Характер  отношений с судебной властью  РФ Президентом

обусловлен правом главы  государства определить кадровый состав органов

пра­восудия РФ1

     Рассмотрим  механизм "сдержек и противовесов" по отношению к исполнительной

власти. Президент:

     • принимает  решения об отставке Правительства,  а также об

отставке Президента Правительства, вне зависимости от подачи им

соответст­вующего заявления;

     • представляет  Государственной Думе кандидатуру  на должность

Председателя Правительства  РФ;

     • отменяет  постановления и распоряжения  Правительства в случае

их противоречия Конституции, федеральному закону, Указа Президента РФ;

     • назначает  и освобождает высшее командование  Вооруженных сил РФ;

     • определяет  структуру Правительства.

     Кроме того  необходимо учитывать, что так  называемые силовые министры

Правительства РФ напрямую подчинены Президенту. В итоге

     Президент  РФ в соответствии с Конституцией  РФ обладает значитель­ным

комплексом полномочий по руководству и контролю за деятельно­стью

Правительства, осуществляемым единолично. Следовательно можно  ли реально

говорить о системе "сдержек  и противовесов" по от­ношению к  исполнительной

власти, не лучше ли ее назвать  системой "сдержек" Правительства  Президентом?

     Что же касается  вопроса взаимодействия Правительства  с Феде­ральным

Собранием, то процедурного решения требуют проблемы, свя­занные с дачей

согласия парламента на назначение Председателя Пра­вительства, выражением

недоверия Правительству, а  также с обсужде­нием вопроса  о доверии

Правительству. Нет должной  согласованности в законотворческой работе;

отсутствие общего плана  законопроектных работ и определение  приоритетных

направлений приводит к тому, что принимаются разрозненные законы, которые, не

будучи подкрепленными уже  подготовленными актами Правительства  и

соответствующим финан­сированием, оказываются недейственными или  требуют

изменений сра­зу после их принятия.1 Не

преодолена также конфронтация двух ветвей власти по вопросам парламентского

контроля за расходованием  средств федерального бюджета аккумуляции  этих средств

доходной его части.

     Специального  внимания требует вопрос взаимодействия  органов исполнительной

власти и местного самоуправления.

     Активные процессы  передачи полномочий и отдельных  предметов ведения из

сферы государственной власти в сферу местного само­управления  подтверждает