Эволюция теории государственного управления

Разрабатывая проект идеального государства, Аристотель выделил  правильные и неправильные формы  государственного управления. К правильным формам он относил монархию, аристократию и политию (сочетание демократии и олигархии), а неправильными он считал тиранию, демократию, охлократию.

Значительный вклад  в разработку теории государственного управления внес Цицерон. С его точки  зрения государство предстает не только как выражение общего интереса всех его свободных членов, но и как согласованное правовое общество. Цицерон разработал теорию естественного права, которое он определял как истинный закон, т. е. каждый человек от рождения наделен естественным правом на жизнь и свободу. Естественное право возникло раньше писаного права, само государство по своей сути есть воплощением того, что в природе есть справедливость и право.

В эпоху средневековья  теория государственного управления отождествлялась  с концепциями христианства и ислама. По мнению Аврелия Августина (Блаженного) (354–430 гг.) государство рассматривается как некая часть универсального порядка, создателем и правителем которого является Бог. Цель государственного управления – сохранение порядка и гражданского общества.

Фома Аквинский (1226–1274 гг.) считал, что власть имеет божественное происхождение. Идеальная форма правления – смешение трех чистых форм, при которой монарх олицетворяет единство, аристократия – преобладание, а подданные (народ), вовлекаемые в дела управления, служат гарантией социального мира и согласия. Выступление против власти, которая имеет божественный характер, является смертным грехом.

В эпоху Возрождения  теория государственного управления рассматривалась  с точки зрения гражданской концепции. Основоположником этой концепции является Николо Макиавелли (1469–1527 гг.). В центре его теории – методы государственного управления. Макиавелли сторонник неограниченной монархии, который строит управление подданными согласно законам природы, а не догм христианской этики.

По его мнению, идеальный  правитель должен быть бережливым и  скупым, жестоким, ибо милосердие некстати ведет к разрушению, и внушать  страх. Правитель, если он желает удержать подданных в повиновении, не должен считаться с обвинениями в  жестокости, ибо большинство людей неблагодарны, изменчивы, лицемерны, трусливы и жадны до наживы.

Новое время способствовало разработке мыслителями Европы новых  концепций государственного управления и гражданского общества. Изложены они были в трудах Томаса Гоббса (1588–1679 гг.) и Джона Локка (1632–1704 гг.).

Гоббс автор концепции  договорного происхождения государства. По его мнению, люди с целью самосохранения, поскольку они, имея естественные права, находятся в состоянии непрерывны войны всех против всех, согласились на определенном этапе своей истории отдать их монарху, т. е. государству, в обмен на мир. Власть суверена ограничена естественными законами, выражающих стремление к миру и справедливости. Всего их 12, но главным является «золотое правило» – «не делай другому то, чего бы не пожелал ты, чтобы было сделано по отношению к тебе».

Дж. Локк считал, что люди до государства находились в естественном состоянии, но без «войны всех против всех». Естественное состояние включало не только естественное право на жизнь и свободу, но частную собственность и труд. Для защиты этих естественных прав человека люди согласились образовать политическое сообщество и учредить государство – «всякое мирное образование государства имело в своей основе согласие народа».

Дж. Локк дал формулу идеального государства – это республика частных собственников с равными правами и обязанностями. Исходя из этого понимания государства, управлять им имеют право все, кто имеет собственность. Кроме того, он выдвинул концепцию разделения властей, которые обеспечивают независимость и права личности. Дж. Локк выделил законодательную власть, которая в руках парламента, и исполнительную власть в руках монарха и правительства.

Завершение разработки теории договорного государства  принадлежат Шарлю Монтескье (1689–1775 гг.) и Жан-Жаку Руссо (1712–1778 гг.).

Монтескье обосновал  необходимость разделения власти на законодательную, исполнительную и  судебную. Первенство принадлежит законодательной  власти. Все власти независимы друг от друга, и «взаимно сдерживают друг друга». Разделение властей гарантирует безопасность граждан от злоупотребления и произвола властью.

Ж.-Ж. Руссо в противоположность  либеральной идее компромисса интересов, выдвигает принцип народного  суверенитета как власти направляемой общей волей. Народ в целом – источник и носитель политической власти, т. е. государственного управления. Лучшая форма правления – республика, где должностные люди избираются народом. Правительственная власть утверждается актом суверенной законодательной власти.

В XIX в. теория происхождения государства и государственного управления разрабатывалась в рамках философии позитивизма – доктрины, объявляющей единственным источником истинного знания конкретные (эмпирические) науки и отрицающие познавательную ценность философского исследования. Поэтому нет необходимости познавать сущность государства, необходимо только его описывать (статика) и прослеживать последовательность его действий (динамика). Огюст Конт – (1798–1857 гг.) отец позитивизма доказывал, что государственное управление должно принадлежать финансовой олигархии, без которой невозможен порядок и прогресс.

Противник О. Конта Герберт  Спенсер (1820–1903 гг.) в рамках социологического позитивизма разработал органическую теорию государства. По его мнению, государство сходно с биоорганизмом. Государство есть организм, постоянные отношения которого аналогичны постоянным отношениям между частями живого существа, поэтому государственное управление имеет аналогичные функции. Как биологический организм, государство рождается, размножается, стареет и гибнет. Государства делятся на два типа: примитивные или военные, главным занятием которых является война, и высшие или индустриальные, главным занятием которых является хозяйственная деятельность. Отсюда два типа управления страной: или военные методы, или хозяйственные, целью которых благо индивида.

Третий учебный  вопрос

Эволюция теории государственного управления Российского государства.

В России наука государственного управления развивалась в русле национальной школы. На рубеже XVIII–XIX вв. сформировались три течения теоретической мысли о сущности государства и государственного управления. Родоначальником первого направления – революционно-демократического был А.Н. Радищев (1749–1802 гг.), отстаивавшего идею демократической республики. Его идеи были развиты П.И. Пестелем, А.И. Герценом, Н.Г. Чернышевским, Г.В. Плехановым, В.И. Лениным, И.В. Сталиным.

Второе направление  было заложено М.М. Сперанским (1772–1839 гг.), которое получило определение как  либерализм. Его политические идеи вытекали из естественно-правовой концепции, в рамках которой он предлагал осуществить разделение властей в стране. Развитие доктрины либерализма получило воплощение в концепциях развития России западников и славянофилов 40-х гг. XIX в.

Наиболее интересные и оригинальные идеи были высказаны во второй половине ХIХ – начале ХХ в. представителями «государственной школы» (Соловьев С. М., Кавелин К.Д., Чичерин А.Д., Милюков П.Н. и др.). В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. Доказывалось, что в условиях господства натурального хозяйства решение вопроса обеспечения материальными и людскими ресурсами возможно лишь за счет распределения повинностей на различные слои населения. Результатом такой многовековой политики, проводившейся при согласии населения, является политическая стабильность. П.Н. Милюков пришел к выводу, что объективно для социальной системы характерны два взаимоисключающих состояния:

• механическая стабильность, переходящая в апатию в период усиления государства;
• дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства в период ослабления государственности. Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.

Третье направление, получившее определение консерватизма было разработано Н.М. Карамзиным (1766–1726 гг.). Его концепция стала продолжением традиций норманнской теории и доктрины абсолютной монархии. В рамках этой концепции возникла «теория официальной народности», разработанная С.С. Уваровым. Во второй половине XIX в. идеи консерватизма были развиты трудах М.Н. Каткова и К.П. Победоносцев. В начале ХХ в. консерватизм нашел свое воплощение в теории и практике движения черносотенцев.

В начале ХХ в. появились  работы А.А. Богданова, в которых были высказаны идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем управления.

В первые послереволюционные годы властью была поставлена задача изучения и практического использования в государственном управлении идей научного менеджмента. В этих целях создавались научно-исследовательские институты и лаборатории, занимавшиеся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Считалось, что государственный аппарат должен превратиться в народный институт и изыскивались способы удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.

Четвертый учебный  вопрос

Современные теории государственного управления

Впервые термин «государственно-административное управление» (public administrative management) был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по государственному управлению появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы философов Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие рекомендации по различным аспектам управления.

В течение почти двух тысячелетий – со времен античности и вплоть до XVIII в. – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.

Существенный импульс  к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия ХХ в.

Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три  этапа:

1. 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;

2. 1920 г. – 1950 г.;

3. 1950 – по настоящее  время.

Основоположниками теории государственного управления принято считать В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера.

Профессор Вудро Вильсон  в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению В. Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.

Под влиянием этих идей ведущее  место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.

Существенный вклад  в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М. Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывает количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства – значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.

Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной  профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять»  прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны  две основополагающие идеи научной  теории государственного управления:

• для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;
• аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Во Франции вопросами  теории государственного управления занимались А. Эсмен, Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом.