Полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства

Задачами стадии возбуждения уголовного дела являются:

1. реагирование компетентных  органов государства и должностных  лиц на сообщение о совершенном  или готовящемся преступлении;

2. закрепление следов  преступления;

3. установление наличия  или отсутствия основания для  принятия решения о возбуждении  уголовного дела;

4. первоначальная  квалификация деяния, содержащего  признаки преступления;

5. предотвращение  расследования фактов, не содержащих  в себе признаки преступления;

6. определение органа  государства или должностного  лица, полномочного осуществлять  производство по уголовному делу.

Значение стадии возбуждения уголовного дела заключается  в следующем.

Во-первых, на данной стадии происходит надлежащее реагирование со стороны государства на каждый случай совершенного или готовящегося преступления. Тем самым создаются  предпосылки для производства процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств выявленного  преступления и привлечение судом  виновных к уголовной ответственности.

Во – вторых, стадия возбуждения уголовного дела создает  своеобразный барьер против необоснованных, огульных расследований и применения в отношении лиц, не причастных к  совершению преступлений, мер процессуального  принуждения.

При характеристике полномочий прокурора в стадии возбуждения  уголовного дела нельзя не обозначить базовые теоретические понятия  и выявить их соотношение: «функции прокурора в стадии возбуждения  уголовного дела», «компетенция прокурора  в стадии возбуждения уголовного дела», «полномочия прокурора в  стадии возбуждения уголовного дела».

Надо отметить, что  в связи с отсутствием каких-либо определений в уголовно-процессуальном законе в теории уголовного процесса по поводу терминов «функции», «компетенция», «полномочия» высказаны самые различные  суждения.

Исходя из приведенного выше общего понятия уголовно-процессуальной функции, под функциями прокурора  в стадии возбуждения уголовного дела рассматриваются как направления, виды уголовно-процессуальной деятельности, осуществляемой прокурором на данном этапе уголовного судопроизводства посредством реализации своих прав и обязанностей.

Термины «компетенция»  и «полномочия» в процессуальной литературе часто необоснованно  смешивают. К примеру, существует мнение о том, компетенция органа дознания. Следователя, прокурора и суда -это совокупность полномочий каждого из этих органов, призванных вести борьбу с преступностью. В данном случае понятие компетенции участников уголовного судопроизводства определяется через их полномочия. При этом нельзя не учитывать того обстоятельства, что в ряде норм УПК РФ говорится о компетенции в контексте разграничения сфер применения одинаковых полномочий участников.

В связи с этим следует согласиться с П.М. Элькинд, которая считает что компетенция  – «совокупность полномочий какого-либо органа или должностного лица в сфере  его деятельности при исполнении своих функций». В литературе имеется  аналогичное определение: компетенция  предусматривает совокупность прав и обязанностей, реализуемых в  определенной сфере деятельности, пределы  полномочий.

В ч.1 ст. 37 УПК РФ содержится указание о том, что уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия прокурор уполномочен осуществлять и в пределах компетенции, установленной УПК РФ. В ч.2 этой же статьи используется следующая конструкция «…прокурор уполномочен….».

Исходя из этого, представляется, что компетенция  прокурора в стадии возбуждения  уголовного дела может быть определена как установленные уголовно-процессуальным законом пределы реализации совокупности полномочий прокурора при осуществлении  своих функций в стадии возбуждения  уголовного дела.

Соответственно, полномочия прокурора в стадии возбуждения  уголовного дела-права, предоставленные  прокурору уголовно-процессуальным законом и реализуемые в пределах компетенции при осуществлении  уголовного преследования и надзора  за процессуальной деятельностью в  стадии возбуждения уголовного дела.

Переходя к рассмотрению системы полномочий прокурора в  стадии возбуждения уголовного дела, необходимо отметить, что в УПК  РФ полномочия прокурора обозначены не в одной норме, а сосредоточены, во-первых, в ст. 37. и. во – вторых, упоминаются в других статьях  УПК РФ, регламентирующих полномочия прокурора и других участников уголовного судопроизводства. Представляется, что  подобная «разноообразность2 полномочий прокурора по различным нормам, главам, разделам отнюдь не способствует эффективности их реализации.

К числу полномочий, предоставленных прокурору в  стадии возбуждения уголовного дела, относятся следующие:

-проверять исполнение  требований федерального закона  при приеме, регистрации и разрешении  сообщений о преступлениях (п.1 ч.2 ст. 37 УПК РФ);

-выносить мотивированное  постановление о направлении  соответствующих материалов в  следственный орган или орган  дознания для решения вопроса  об уголовном преследовании по  фактам выявленных прокурором  нарушений уголовного законодательства (п.2 ч.2 ст. 37 УПК РФ);

Фрагментарность и  казуальность регламентации полномочий прокурора отмечают также другие авторы, Артемов Л.А. Стадия возбуждения  уголовного дела, процессуальные особенности  и правовая регламентация действий правоохранительных органов. Автореферат 2004 г.

-давать дознавателю  письменные указания о производстве  процессуальных действий (п.4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

-давать согласие  дознавателю на возбуждение перед  судом ходатайства о производстве  процессуального действия, которое  допускается на основании судебного  решения (п.5 ч.2 ст. 37 УПК РФ);

-отменять незаконные  или необоснованные постановления  нижестоящего прокурора, а также  незаконные или необоснованные  постановления дознавателя (п.6 ч.2 ст. 37 УПК РФ);

-участвовать в  судебных заседаниях при рассмотрении  ходатайств о производстве процессуальных  действий, которые допускаются на  основании судебного решения,  и при рассмотрении жалоб, в  порядке ст. 125 УПК РФ (п. 8 ч.2 ст. 37 УПК РФ);

-разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также  его самоотводы (п.9 ч.2 ст. 37 УПК РФ);

-рассматривать жалобы (ст. 124 УПК РФ);

-поручать органу  дознания проверку сообщения  о преступлении, распространенного  в средствах массовой информации (ч.2 ст. 144 УПК РФ);

-продлевать срок  проверки сообщения о преступлении (с.3 ст. 144 УПК РФ);

-отменять постановление  о возбуждении уголовного дела (ч.4 ст. 146 УПК РФ);

-давать согласие  на возбуждение дознавателем  уголовного дела частного и  частно-публичного обвинения (ч.4 ст. 147 УПК РФ);

-в случае признания  незаконным или необоснованным  постановления следователя об  отказе в возбуждении уголовного  дела направление соответствующих  материалов руководителю следственного  органа для решения вопроса  об отмене постановления следователя  (ч.6 ст. 148 УПК РФ).

Нельзя не отметить, что система полномочий прокурора  на досудебном производстве, и в  том числе в стадии возбуждения  уголовного дела, претерпела существенные изменения в связи с внесением  изменений в федеральное законодательство.

Во-первых, прокурор лишен права давать согласие следователю, дознавателю, органу дознания на возбуждение  уголовного дела.

Во-вторых, прокурор, его заместитель и помощники  обязаны проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации  и разрешении сообщений о преступлении, однако, сами рассматривать сообщения  о преступлениях они не вправе.

В-третьих, прокурор продолжает осуществлять полномочия по продлению срока проверки дознавателем сообщений о преступлениях, в  то время как от продления сроков проверки, осуществляемой следователем отстранен.

В-четвертых, копия  постановления органа дознания, дознавателя, следователя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору, который уполномочен  в течение 24 часов с момента  получения материалов отменить незаконное или необоснованное решение. То, что прокурор имеет право отменить постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное как дознавателем, так и следователем, -исключение из общего правила, поскольку у прокурора осталось право отменять незаконные и необоснованные решения дознавателя, а в отношении решений следователя - соответствующие полномочия прокурора переданы руководителю следственного органа.

В-пятых, прокурор лишен  права возбуждать уголовные дела. Существует мнение, что это вызвано  необходимостью отделить надзор за исполнением  законов при расследовании преступлений от самого расследования.

Представляется, однако, данное нововведение недостаточно обосновано. Оно противоречит требованиям УПК  РФ и Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации», возлагаемых  на прокурора осуществление уголовного преследования, одним из проявлений которого является возбуждение уголовного дела. В этой связи следовало бы возвратить в указанные нормативные  акты полномочия прокурора по возбуждению  уголовных дел.

В – шестых, вместо права возбуждать уголовные дела прокурору предоставлено право  выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Этим полномочием прокурор пользуется как при выявлении признаков преступления в ходе общенадзорных проверок, так и при проверке законности рассмотрения органами дознания и органами предварительного следствия сообщений о преступлениях.

В – седьмых, несколько  изменились полномочия прокурора по надзору за законностью и обоснованностью  решений об отказе в возбуждении  уголовного дела. Копия соответствующего постановления направляется прокурору  в течение 24 часов, и прокурор должен незамедлительно проверить правомерность  принятого решения. Для этого  ему предоставлено право знакомиться не только с постановлением, но и с материалами проверки. В результате -постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное дознавателем, прокурор отменяет своей властью, что же касается постановления, вынесенного следователем, то прокурор вынужден обращаться к руководителю следственного органа, который решает вопрос об отмене незаконного постановления следователя.

Для обозначения  правовых средств, предоставленных  прокурору для осуществления  возложенных на него функций, в теории используется термин «формы прокурорского  надзора». В.М. Савицкий рассматривает  под формами надзора за законностью  расследования указанные в законе средства, которые предоставлены  прокурору с целью обеспечить неуклонное соблюдение органами дознания и предварительного следствия установленных правил расследования и достижения задач уголовного судопроизводства.

Использование предоставленных  прокурору форм составляет не только его право, но одновременно и его  обязанность во всех случаях, когда  возникает необходимость проверить  законность процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия, а также когда он обнаруживает нарушение требований уголовного или  уголовно-процессуального закона.

Классифицирующим  признаком для каждой формы прокурорского  надзора можно считать полномочие, то есть обеспеченную законом возможность  соответствующего поведения прокурора. Формы прокурорского надзора  принято подразделять по различным  основаниям. Так, в зависимости от цели применения ряд ученых отмечают:

1. формы предупреждения нарушений законов;
2. формы выявления нарушений законов, причини, их порождающих, и условий, им способствующих;
3. Формы реагирования на нарушения законов и обстоятельства, повлиявшие на их совершение.

Вместе с тем  классификация форм прокурорского  надзора в значительной степени  условна, поскольку и в теории, и на практике сложно разграничить действия прокурора при реализации того или иного полномочия.

К примеру, такая  форма надзора прокурора как  рассмотрении жалоб на незаконные и необоснованные действия и решения следователя и дознавателя может сочетать и выявление нарушений закона, и их устранение, что обычно оформляется одним процессуальным документом-постановлением прокурора. Данное обстоятельство относится и к указаниям прокурора дознавателю: они могут касаться предупреждения нарушения законов, либо их устранения.

Материальным выражением полномочий прокурора на стадии возбуждения  уголовного дела являются исходящие  от прокурора требования и принятые им решения, предусмотренные УПК  РФ, оформленные, как правило, в письменной форме. Особенность таких актов  в том то, что они во всех случаях  порождают правоотношения с адресатом  и всегда влекут определенные юридические  последствия: в установленный срок акт должен быть рассмотрен адресатом, для исполнения требований прокурора, пресечения и предупреждения нарушений  закона в дальнейшем приняты исчерпывающие  меры.

Исходя из предписаний  УПК РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в стадии возбуждения уголовного дела основными актами прокурорского  реагирования являются: постановление  об отмене постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении  уголовного дела; постановление о  направлении материалов в следственный орган или орган дознания для  решения вопроса об уголовном  преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства; требование об устранении выявленных нарушений федерального законодательства; предостережение о недопустимости нарушения закона.

Другими актами прокурорского  реагирования в данной стадии являются: указание дознавателю о проведении конкретных проверочных действий по сообщению о преступлении; указание дознавателю о проверке сообщения  о преступлении, распространенного  в средствах массовой информации; указание о регистрации сообщения  о преступлении, проведении по нему проверки; требование о проведении поднадзорным органом служебного расследования  с целью установления обстоятельств  нарушения закона при рассмотрении сообщения о преступлении и должностных  лицах, виновных в таком нарушении.