Податковий контроль

Подання скарги не припиняє оскаржуваної дії службових осіб державної  контрольно-ревізійної служби.

Тема  № 3.

4. Повноваження Рахункової палати з фінансового контролю ( З.У. «Про Рахункову палату», ст. 110 БК)

Єдиним постійно діючим органом  фінансового контролю, правовий статус якого закріплено статтею 98 Конституції  України є Рахункова палата. У Основному Законі зазначається, що Рахункова палата здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України. Цей державний орган утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй, здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. У статті 161 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 р. № 1861-VІ відмічається, що контроль за виконанням Державного бюджету України здійснює Верховна Рада як безпосередньо, так і через Рахункову палату. У цьому нормативно-правовому акті не уточнюється, що розуміється під словосполученням «контроль за виконанням Державного бюджету України», мабуть йдеться про контрольні повноваження Рахункової палати на третій стадії бюджетного процесу, зокрема щодо використання коштів Державного бюджету України. Оскільки від правильності трактування певних понять залежить здійснення контрольних функцій Рахунковою палатою, то вважаємо, що в інших нормативно-правових актах, в тому числі і в Регламенті, необхідно використовувати термінологію, яка міститься у Конституції України.

Правові основи діяльності Рахункової палати, її статус, функції, повноваження та порядок їх здійснення деталізуються  у Законі України «Про Рахункову палату» від 11.07.1996 р. № 315/96-ВР. Незважаючи на те, що у 2004 році було змінено норму статті 98 Конституції України і розширено контрольні повноваження Рахункової палати, доповнень до Закону України «Про Рахункову палату», Стандарту Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів», затверджений постановою Колегії Рахункової палати від 27.12.2004 р. №28-6, в яких не чітко визначено повноваження цієї інституції щодо здійснення контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України, не вносилося. Це унеможливлювало належне здійснення фінансового контролю Рахунковою палатою, в тому числі й у бюджетному процесі, під час формування доходної частини Державного бюджету.

Для виконання покладених на Рахункову  палату завдань створено територіальні представництва як структурні підрозділи її апарату у регіонах. Основною функцією, яка реалізується територіальними представництвами є контрольна. З метою забезпечення виконання вимог статті 11 Указу Президента України «Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів» від 19.09.2000 р. №1074, Кабінет Міністрів України у 2004 році прийняв постанову «Питання створення територіальних представництв Рахункової палати» від 18.11.2004 р. № 1577, в якій йдеться про утворення територіальних представництв Рахункової палати у: Донецькій та Луганській областях (м. Донецьк); Дніпропетровській та Запорізькій областях (м. Дніпропетровськ); Харківській, Сумській та Полтавській областях (м. Харків); Одеській, Миколаївській та Херсонській областях (м. Одеса); Автономній Республіці Крим (м. Сімферополь); Черкаській, Чернігівській та Кіровоградській областях (м. Черкаси); Вінницькій, Житомирській та Хмельницькій областях (м. Вінниця); Львівській, Волинській, Рівненській та Тернопільській областях (м. Львів); Івано-Франківській, Закарпатській та Чернівецькій областях (м. Івано-Франківськ); м. Києві та Київській області (м. Київ). Наказом Голови Рахункової палати від 28.07.2004р. №78 затверджено Положення про територіальне управління Рахункової палати, в якому відмічається, що територіальне управління Рахункової палати (далі – Управління) в межах завдань, функцій та повноважень, визначених Законом України «Про Рахункову палату», здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України, цільових бюджетних та позабюджетних фондів установами, організаціями, підприємствами, розташованими на території Автономної Республіки Крим, областей, у містах Києві та Севастополі, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування цих територій. Із наведеного зрозуміло, що структурні підрозділи Рахункової палати називаються в Указі Президента України «Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів» та постанові Кабінету Міністрів України «Питання створення територіальних представництв Рахункової палати» – представництвами, а у Положенні про територіальне управління Рахункової палати – управліннями. Вважаємо, що більш вдалим є використання терміну «Управління».

 Участь Рахункової палати у здійсненні контролю у бюджетному процесі, полягає у проведенні контрольних заходів за надходженням та використанням коштів Державного бюджету України. Даний напрямок діяльності відображений у завданнях цього державного органу. Аналіз статті 6 Закону України «Про Рахункову палату» дозволяє констатувати, що контрольні функції Рахункова палата здійснює на підставі власних рішень, за дорученням Верховної Ради України та її комітетів. Так, наприклад, самостійно Рахунковою палатою приймається рішення про проведення контролю: за фінансуванням загальнодержавних програм у частині, що стосується використання коштів Державного бюджету України, законністю й ефективністю використання фінансових ресурсів, що виділяються з Державного бюджету України на виконання загальнодержавних програм; за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України, за касовим виконанням Державного бюджету України Національним банком України та уповноваженими банками та інше. За дорученням Верховної Ради України здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків по обслуговуванню внутрішнього і зовнішнього боргу України, витрачанням коштів цільових фондів тощо. За дорученням Верховної Ради України та її комітетів здійснює контрольні функції щодо фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України та інше.

У Законі України «Про внесення змін до Закону України «Про комітети Верховної  Ради України» від 22.12.2005 р. № 3277-IV є  положення про те, що контрольна функція комітетів полягає у взаємодії з Рахунковою палатою (стаття 14) та окремою статтею (стаття 31) визначено особливості такої взаємодії. Але нажаль, у вказаній статті та інших нормах цього Закону, який фактично визначає правовий статус комітетів Верховної Ради України, їх функції та організаційні основи діяльності, не йдеться про особливості надання таких доручень Рахунковій палаті. Такого положення не містить і Закон України «Про Рахункову палату», хоча у ньому вказується, що контроль організовується і проводиться Рахунковою палатою на основі річних та поточних планів до яких включаються і конкретні доручення Верховної Ради України, її комітетів, а також виконання звернень не менш як однієї третини конституційного складу Верховної Ради України, поданих у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Основним об’єктом контрольних  повноважень Рахункової палати є Державний бюджет України. Рахункова палата у ході виконання Державного бюджету України відповідно до законодавства контролює повноту і своєчасність грошових надходжень до вказаного фонду коштів. У даному випадку дещо переплітаються повноваження Рахункової палати і органів державної податкової служби. Чинне законодавство чітко не вказує яким чином Рахункова палата здійснюватиме контрольну функцію у вказаній сфері і не визначає межі її взаємодії з органами державної податкової служби.

До основних завдань Рахункової палати віднесено здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету, витрачанням бюджетних коштів. Крім Рахункової палати такий контроль проводиться Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України, контрольно-ревізійною службою, які перевіряють законність, раціональність і ефективність використання бюджетних коштів. Рахункова палата, встановлюючи відхилення від показників Державного бюджету України, в свою чергу, ще має право аналізувати їх та готувати пропозиції про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому.

При проведенні контролю за використанням коштів Державного бюджету України Рахункова палата використовує такі методи фінансового контролю як перевірка, ревізія. Крім цього вона наділена повноваженнями проводити аудит ефективності використання бюджетних коштів, фінансовий аудит. Метою такого контролю є встановлення стану справ щодо використання коштів Державного бюджету України, загальнодержавних цільових фондів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів, трансфертів, що надаються з Державного бюджету місцевим бюджетам, інших державних коштів, пов’язаних з Державним бюджетом України, та його оцінка з точки зору законності, ефективності і доцільності, а також надання пропозицій щодо усунення порушень чинного законодавства України. Перевірки, ревізії можуть бути залежно від: місця проведення камеральними та виїзними; повноти охоплення предмета перевірки суцільними або вибірковими; поставлених перед завдань комплексними або тематичними, у тому числі в порядку контролю; способу призначення (планування) плановими та позаплановими.

У Стандарті  Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів», затвердженому постановою Колегії Рахункової палати України від 27.12.2004 р. № 28-6 (пункт 1.4.) визначено предмет таких перевірок, ревізій: порядок використання коштів Державного бюджету України, загальнодержавних цільових фондів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів, інших державних коштів, пов’язаних з Державним бюджетом України, рух вказаних коштів, нормативно-правові акти, розпорядчі та інші документи, пов’язані з діяльністю учасників бюджетного процесу в цій сфері.

Контролю з боку Рахункової палати підлягають всі органи й організації, установи у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України. Так, повноваження Рахункової палати України передбачені чинним законодавством поширюються на Верховну Раду України, органи виконавчої влади, в тому числі їх апарати, Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України та інші державні органи і установи, створені згідно з законодавством України. Рахункова палата має право контролювати і місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки, кредитні установи, господарські товариства, страхові компанії, інші фінансові установи і їх спілки, асоціації та інші об'єднання незалежно від форм власності, об'єднання громадян, недержавні фонди та інші недержавні некомерційні громадські організації у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України (стаття 16 Закону України «Про Рахункову палату»). У пункті 1.5 Стандарту Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів» більш деталізовано об'єкти перевірки, ревізії Рахункової палати: Апарат Верховної Ради України, Секретаріат Президента України, Державне управління справами, Секретаріат Кабінету Міністрів України, апарат Ради національної безпеки і оборони України, Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Національний банк України, уповноважені банки та інші фінансові установи, що здійснюють обслуговування коштів Державного бюджету України, апарати Конституційного, Верховного та Вищого господарського судів України, інші судові органи, центральні органи виконавчої влади, апарат Генеральної прокуратури України, інші правоохоронні та контрольні органи України, Вища рада юстиції, Центральна виборча комісія, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування в частині використання ними коштів Державного бюджету України, а також інші юридичні особи, незалежно від форм власності, в разі отримання ними коштів Державного бюджету України, кредитів під гарантію держави; громадські організації, а також загальнодержавні цільові фонди, інші об’єкти в тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України.

 В ході перевірок та ревізій на основі документального підтвердження їх результатів, достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності визначаються своєчасність і достатність взаємних розрахунків підконтрольного суб’єкта і Державного бюджету України. Основними критеріями контролю використання коштів Державного бюджету України є: законність використання коштів (визначається відповідність фінансової роботи підприємства, установи, організації, державного органу чинним нормативно-правовим актам); відповідність видатків встановленим нормативам (під час проведення контролю Рахункова палата здійснює порівняння показників затверджених Законом про Державний бюджет України з проведеними фактичними витратами за відповідний період, виявляє відхилення та порушення, проводить їх аналіз); доцільність (визначається потреба, необхідність у використанні коштів); цільове використання коштів (кошти повинні використовуватися відповідно до мети, на досягнення якої вони виділялися); ефективність (визначається такими критеріями як продуктивність – співвідношення між випуском продукції, наданням послуг та іншими результатами діяльності розпорядника або одержувача коштів Державного бюджету України та використаними на їх виробництво матеріальними, фінансовими та трудовими ресурсами; результативність – ступінь відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника або одержувача бюджетних коштів запланованим результатам; економність – досягнення розпорядником або одержувачем запланованих результатів за рахунок використання найменшого обсягу бюджетних коштів або досягнення найкращого результату за рахунок використання заданого обсягу бюджетних коштів). За результатами проведення перевірки використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів, що здійснювалася за дорученням комітетів Верховної Ради України, Рахункова палата подає Верховній Раді України висновки щодо можливостей скорочення видатків по кожному фонду окремо та доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків Державного бюджету України.

До компетенції Рахункової палати належить проведення перевірок (ревізій) щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель. Ці заходи проводяться на всіх стадіях державних закупівель шляхом запиту та отримання від розпорядника державних коштів необхідних документів (оригіналів або належним чином завірених копій) щодо закупівель товарів, робіт і послуг та їх розгляду й аналізу або шляхом виїзних перевірок (ревізій), які проводяться безпосередньо за місцезнаходженням розпорядника державних коштів. Такий контроль здійснюється з метою досягнення оптимального і раціонального використання коштів Державного бюджету України.

Наступною формою контролю Рахункової палати є проведення аудиту ефективності використання бюджетних коштів. Основні правила, процедури, вимоги і рекомендації щодо організації та проведення аудиту ефективності використання державних коштів визначають Загальні рекомендації з проведення аудиту ефективності використання державних коштів, які затверджені постановою Колегії Рахункової палати України від 12.07.2006 р. №18-4. Як відмічається у вказаних рекомендаціях завданнями аудиту ефективності є визначення продуктивності, результативності та економності використання державних коштів. Відповідно оцінка ефективності використання бюджетних коштів може бути зроблена на підставі оцінки як усіх указаних елементів у комплексі, так і кожного окремо або лише одного з них. Аудит ефективності може проводитися щодо таких підконтрольних суб’єктів як міністерства, відомства, підприємства, установи й організації, які одержують кошти з Державного бюджету України, оцінюються різні аспекти результатів використання ними державних коштів. Отже предметом аудиту є діяльність державних органів та розпорядників бюджетних коштів з приводу використання коштів Державного бюджету України, отриманих для виконання покладених на них завдань та функцій чи реалізації програм.

Загальними рекомендаціями з  проведення аудиту ефективності використання державних коштів визначено процес проведення аудиту ефективності, який складається з таких етапів:

1. планування (вибір об’єкта аудиту та напрямку витрачання бюджетних коштів, попереднє його вивчення, визначення цілей, масштабу аудиту, вибір критеріїв та визначення підходів до його проведення, підготовка програми аудиту);
2. проведення аудиту (збір інформації і фактичних даних для отримання аудиторських доказів, розробка таких доказів, оформлення та систематизація документів аудиту, підготовка попередніх висновків та рекомендацій за результатами проведення аудиту);
3. складання звітності (визначено у Рекомендаціях щодо складання та оформлення Звіту за результатами контрольних заходів, що затверджені наказом Голови Рахункової палати № 89від 12.07.2005р.);
4. здійснення контролю за виконанням рекомендацій (звертається увага на те як підконтрольний суб’єкт усунув виявлені недоліки).