Автор работы: Пользователь скрыл имя, 17 Марта 2014 в 10:38, дипломная работа
Целью настоящей работы является изучение и оценка вступающего в скором времени Федерального закона № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", как основы правового регулирования закупок товаров, работ и услуг в Российской Федерации.
В качестве задач данной работы можно выделить следующие пункты:
- рассмотрение действующей системы регулирования государственных закупок товаров, оказания услуг, выполнения работ в Российской Федерации, в том числе нормативно-правовое регулирование закупок для государственных (муниципальных) нужд, осуществляемых государственными (муниципальными) учреждениями различных типов (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" как основа правового регулирования государственных закупок, Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"), ее преимущества и недостатки.
Причинами тому, по мнению Воробьевой А.И., являются следующие недостатки:
1. «планы-графики, разрабатываемые сегодня, не имеют привязки к целевым мероприятиям, поэтому обосновать целесообразность указанных в них закупок представляется крайне затруднительным»34, в связи с чем, размещение заказа проводится по завышенной начальной (максимальной) цене, а также это является причиной приобретения заказчиками товаров, подпадающих под категорию предметов роскоши;
2. «законодательно не
3. «невнесение закупок в план-
Кроме того, многие эксперты отмечают, что масштабной проблемой действующего закона о закупках является то, что основным критерием выбора победителя торгов является именно лучшие условия по цене контракта. В результате того, что выбор поставщика осуществляется по критерию «лучшие ценовые условия исполнения контракта», в том числе в результате объемного снижения начальной (максимальной) цены контракта (а снижение НМЦ, согласно законодательству, не имеет нижнего порога и снижение возможно вплоть до нулевой отметки) в случае проведения аукционов, то возможными последствиями подобного выбора могут быть поставки товара, оказание услуг и выполнение работ низкого качества. Позиция Минэкономразвития также заключается в том, что значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено.
Таким образом, серьезной причиной возможных поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг низкого качества является отсутствие нижнего порога снижения цены контракта, что создает определенные проблемы при реализации закона на практике и приводит к увеличению неэффективных государственных закупок.
Также выделяются проблемы отсутствия регулирования взаимоотношений заказчика и участника размещения заказа, с которым заключен контракт.
В своей статье Воробьева А.И. приводит пример ситуации, когда поставщиком в процессе исполнения контракта, поставляется товар ненадлежащего качества. Если поставщик не желает исправлять недостатки исполнения контракта, то у заказчика остается три варианта действий.
1. Обратиться в Арбитражный суд
с иском о расторжении
2. Расторгнуть контракт по
3. Совершить приемку товара с недостатками.
Автор статьи отмечает, что самым распространенным и удобным для заказчика вариантом является совершение приемки товара ненадлежащего качества ввиду продолжительных временных издержек при обращении в Арбитражный суд, а также сомнительности в том, что поставщик согласится на расторжение контракта по обоюдному согласию, что, в свою очередь, имеет отражение на социальной составляющей государственного заказа.
Согласно статье «94-ФЗ: экономия или распил бюджетных денег?» от 07.02.2012 по словам Эльвиры Набиуллиной, «94-ФЗ сделал процедуру госзаказа прозрачной, однако идеология закона не позволяет ответить на вопрос, какой результат получит заказчик. Среди недостатков 94-ФЗ министр называет фактор цены. По ее мнению, экономия часто бывает мнимой, так как зачастую начальные цены контрактов необоснованно завышаются»36.
В соответствии со статистическими данными проведенных государственных закупок в 2012 году Росстата было проведено всего 11 918 602 размещения заказа, из них 49 100 открытых конкурсов, 1 498 закрытых конкурсов, 625 165 открытых аукционов в электронной форме, 3 034 закрытых аукциона, 489 580 запросов котировок, 10 750 225 размещений заказа у единственного поставщика (из них 804 160 - без проведения торгов и запросов котировок, 9 946 065- закупки малого объема) (полная статистическая таблица представлена в Приложении № 2 к настоящей работе)37. Как видно из статистики, максимальное количество процедур государственных закупок были проведены в форме размещения заказа у единственного поставщика (10 750 225), то есть фактически без конкуренции.
На практике недостатки ФЗ № 94 приводят к тому, что имеет место осуществление закупок товаров, являющихся предметом роскоши и в то же время дешевого питания для образовательных учреждений и низкокачественных медикаментов и оборудования для учреждений здравоохранения.
Необходимо также заметить, что, исходя из практики контролирующего органа, включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков является довольно субъективным в том плане, что в ФЗ № 94 не прописаны конкретные обстоятельства, в связи с которыми тот или иной участник должен быть признан уклонившимся от заключения государственного контракта с заказчиком. Поэтому, по мнению автора, необходимо ужесточить регламент, конкретизируя по порядку случаи и условия, по которым участник признается уклонившимся.
Кроме того, в настоящее время широко распространена практика предоставления поддельного обеспечения исполнения контракта в виде банковской гарантии. В этой связи, необходимостью для настоящей системы государственного заказа, а взгляд автора, является введении реестра банковских гарантий, а также установления требования к заказчикам проверять обеспечение исполнения контракта, представленное участником размещения заказа, в обязательном порядке.
Таким образом, резюмируя данную Главу, можно выделить следующие основные недостатки ФЗ № 94:
На устранение подобных недостатков направлен Федеральный закон № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – ФЗ № 44).
Таким образом, рассмотрев преимущества и недостатки действующей системы государственных закупок, перейдем к рассмотрению нововведений, которые предполагается привнести в сферу размещения государственного заказа с принятием ФЗ № 44.
Итак, в данной главе будут рассмотрены нововведения, привнесенные Федеральным законом № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Нужно заметить, что с принятием ФЗ № 44 регламентируется не только процедура размещения заказа, но и этапы подготовки к ней, а также последствия размещения заказа после заключения государственного контракта в части исполнения оного. Также нельзя не обратить внимание на появление новых способов размещения заказа, а именно: двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случаях, указанных в ст. 84 Ф № 44. Кроме того, проводимые открытые аукционы будут исключительно в электронной форме.
В соответствии со ст. 6 ФЗ № 44 «контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок».38
То есть, закон, прежде всего, направлен на совершенствование системы государственного заказа, повышения прозрачности закупочной деятельности.
В данном подразделе предлагается рассмотреть особенности нового законодательства, выделяя основные изменения, внесенные в закупочную систему государства с принятием ФЗ № 44.
Итак, начнем с такого нововведения, как регламентация этапов планирования, обоснования закупок и нормирования.
Так, в соответствии со ст. 17 ФЗ № 44 планирование закупок осуществляется путем составления и утверждения планов закупок и планов-графиков, первый из которых утверждается на период срока действия соответствующего бюджета, второй на очередной финансовый год.
Планы закупок, формируемые в процессе составления проекта бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны содержать в себе цель закупки, обоснование ее необходимости, сроки осуществления планируемых закупок, а также объемы финансового обеспечения на проведение закупки. Причем, при необходимости, связанной с изменением цели закупки, нормативов затрат на закупки, с реализацией федеральных законов, приказов, поручений и других нормативно-правовых актов, в такие планы закупок могут вноситься изменения. Однако требования об обязательном планировании закупок вступят в силу только с 1 января 2015 г.
В соответствии с планом закупок заказчику необходимо сформировать план-график закупок, в котором, согласно ст. 21 ФЗ № 44 будут иметь отражение такие сведения, как идентификационный код закупки, определенный в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона;
- наименование и описание
- способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа;
- дата начала закупки;
- информация о размере предоставляемых обеспечения соответствующей заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта.
Заказчик может осуществить ту или иную закупку только в случае, если она содержится в плане закупок и в плане-графике. Поэтому, в случае изменения каких-либо параметров закупки, данные изменения должны быть отражены в плане-графике. Данное требование примет законную силу только с 1 января 2016 г.
Следующим пунктом, который было бы целесообразно рассмотреть, является обоснование закупки.
Обоснование закупки, в соответствии с нормами ст. 18 ФЗ № 44 является необходимым условием процедуры размещения государственного заказа, и проводится заказчиком при составлении плана закупки и плана-графика, о которых речь шла ранее. Обоснование закупки должно соответствовать целям закупки.
В соответствии с ФЗ № 44 заказчикам необходимо будет обосновывать каждую свою закупку. Обоснование закупок осуществляется при формировании плана закупок и плана-графика и служит для установления соответствия планируемых закупок целям их осуществления. В том числе под обоснованием закупки понимается разъяснение заказчика относительно того, каким образом та или иная закупка будет способствовать целям, ради которых она проводится, каким образом формируется начальная (максимальная) цена контракта, каким образом выбран способ определения поставщика.
Оценка обоснованности закупок выносится посредством мониторинга и аудита в сфере государственного заказа, причем результатом такого мониторинга может быть признание той или иной закупки необоснованной.
Такие требования, предъявляемые к заказчикам, вступят в законную силу с 1 января 2015 г.
Также обязательным условием процедуры размещения государственного заказа станет нормирование закупки. В соответствии с ч. 1 ст. 19 ФЗ № 44 «под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов»39, то есть приобретаемые товары, оказанные услуги и выполненные работы, должны обеспечивать государственные (муниципальные) нужды, но при этом не должны иметь избыточных потребительских свойств и не являться предметами роскоши.
Общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Очередным нововведением станет обязательное общественное обсуждение закупок.
В соответствии со ст. 20 ФЗ № 44 Правительство РФ сможет установить случаи обязательного общественного обсуждения закупок, по результатам которых могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или размещение заказа может быть вовсе отменено.
В ФЗ № 94 установлены способы размещения заказа путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; запроса котировок, размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).