Государственный долг: источники и методы управления

     В 2011 – 2013 годах предусматривается  увеличение в 1,8 раза государственного внутреннего долга по государственным  гарантиям в иностранной валюте, что связано с увеличением  объемов предоставления указанных государственных гарантий и их исполнением в рамках программ государственных гарантий на 2011 – 2013 годы, в том числе в части оказания поддержки экспорта российской промышленной продукции. [25]

     Законопроектом (пункт 4 статьи 16) установлены верхние пределы государственного внешнего долга по указанным гарантиям: на 1 января 2012 года – 11,3 млрд. долларов США, на 1 января 2013 года – 15,8 млрд. долларов США, на 1 января 2014 года – 21,1 млрд. долларов США.

     Доля  задолженности по гарантиям в иностранной валюте в общем объеме внешнего долга увеличится с 21,7 % в 2010 году до 28 % в 2013 году.

     Предусматривается снижение в 2011 – 2013 годах доли задолженности  по кредитам правительств иностранных  государств и МФО с 13,8 % до 6,3 %.

     В течение 2011 – 2013 годов Правительство РФ должно будет полностью рассчитаться с задолженностью по межправительственным соглашениям с Германией (срок погашения 2013 год), Францией (срок погашения 2011 год) и Турцией (срок погашения 2012 год), также будет завершено погашение задолженности по ряду кредитов МФО.

     В государственной долговой книге РФ числится задолженность перед Румынией (межправительственное соглашение от 29 декабря 1986 года, кредит на строительство предприятия на территории бывшей УССР) и КНДР (межправительственное соглашение от 29 декабря 1988 года), урегулирование и погашение которой в период 2011 – 2013 годов, также как и в период 2010 – 2012 годов, не предусматривается. Процентные ставки по кредитам составляют соответственно 3 % и 4 %. Счетная палата считает целесообразным предложить Правительству РФ принять меры по урегулированию задолженности по указанным межправительственным соглашениям.

     Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного долга РФ (процентные расходы) на 2011 год предусматриваются в сумме 389,9 млрд. рублей, что больше на 109,6 млрд. рублей, или на 39 %, чем в 2010 году, в 2013 году указанные расходы превысят в 2,1 раза показатель 2010 года.

     В связи с увеличением государственных  внутренних заимствований бюджетные  ассигнования на обслуживание внутреннего госдолга будут иметь тенденцию к значительному росту, в 2013 году они превысят показатель 2010 года в 2,5 раза. Доля расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в общих процентных расходах увеличится с 69,93 % в 2011 году до 81,1 % 2013 году.

     Основной  объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внутреннего  долга в 2011 - 2013 годах будет приходиться  на ОФЗ – АД и ОФЗ – ПД: ОФЗ  – АД в 2011 году – 43,5 млрд. рублей, в 2012 году – 40,4 млрд. рублей, в 2013 году – 42,1 млрд. рублей; ОФЗ – ПД в 2011 году – 213,5 млн. рублей, в 2012 году – 325,8 млрд. рублей, в 2013 году – 400,5 млрд. рублей. [25]

     Такой рост процентных расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга  обусловлен не только увеличением объема государственного внутреннего долга в 2011 – 2013 годах, но и ростом планируемой доходности по государственным ценным бумагам. Расчет процентных расходов в 2011 – 2013 годах производился исходя из планируемой доходности по краткосрочным бумагам 4,5 % - 5,5 %, среднесрочным – 6 % – 8 %, долгосрочным – 8 % – 8,5 %.

     Предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на обслуживание внешнего долга, которые  в 2011 году составят 91,3 млрд. рублей (3 млрд. долларов США), что на 8,3 % больше, чем в 2010 году, в 2013 году указанные ассигнования увеличатся в 1,3 раза по сравнению с 2010 годом. [41]

     Этот  рост обусловлен, прежде всего, увеличением  объемов заимствований (выпуск и  размещение еврооблигационных займов РФ на международных финансовых рынках), повышением прогнозируемых значений плавающих процентных ставок по обслуживанию кредитов в течение планового периода. Применяемые Минфином России в расчетах процентных расходов по кредитам МФО и правительств иностранных государств процентные ставки на 2011 – 2013 годы составят: LIBOR - 3,2 %, 5,0 % и 5,9 % соответственно; EURIBOR - 3,0 %, 4,4 % и 3,7 % соответственно.

     Процентные  платежи по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость  которых выражена в иностранной  валюте, составят в 2011 году 85,7 млрд. рублей (2,8 млрд. долларов США), в 2012 году 94,9 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США), в 2013 году - 106,8 млрд. рублей (3,4 млрд. долларов США).

     Процентные  расходы по обслуживанию новых объемов  заимствований (выпуск еврооблигаций) составят в 2011 году 232,4 млн. долларов США, в 2012 году – 693,0 млн. долларов США и в 2013 году – 1 142,8 млн. долларов США. Ставки купонного дохода прогнозируются соответственно на уровне 6,64 %, 6,52 % и 6,33 %. Уровень ставок определен исходя из прогнозного уровня ставок купонного дохода по 10-летним казначейским облигациям США с учетом CDS (кредитно-дефолтный своп) на риск Российской Федерации.

     Процентные  платежи по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных  государств и МФО, будут увеличиваться в 2011 – 2013 годах и составят 5,6 млрд. рублей (185,2 млн. долларов США), 6,7 млрд. рублей (218,9 млн. долларов США), в 2013 году – 6,8 млрд. рублей (217,9 млн. долларов США) соответственно. Увеличение указанных процентных расходов связано ростом в 2011 - 2013 годах плавающих процентных ставок по долларам США и евро по кредитам, предоставленным правительствами иностранных государств и МФО: по долларам США на 12,6 процентных пунктов; по евро на 7,6 процентного пункта против уровня процентных ставок, действовавших на 1 сентября 2010 года.

     В процентных расходах расходы на обслуживание ценных бумаг, номинированных в иностранной  валюте, составляют более 90 %.

     Реализация  основных направлений долговой политики РФ на 2011-2013 годы не повлечет изменения объема полномочий и компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов, а также сокращения доходной части бюджетов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА III. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ РОССИИ, ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ 

     Бюджетная, долговая и валютная политика государства  неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический  рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

     Госдолг может быть полезен только в период устойчивого экономического роста. В фазе экономического спада дефицит  бюджета существенно ухудшает состояние  государственных финансов, повышает риск долгового кризиса и тем самым приводит к ухудшению общего состояния экономики. Для России госдолг остается экономической проблемой и никаких выгод экономике государства не приносит.

     С экономической точки зрения государственный  долг представляет собой задолженность  государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.

     Таким образом, наличие эффективной системы управления государственным долгом является важным предварительным условием в создании такой структуры долга, которая отражает предпочтения органов государственного управления, касающиеся желаемого соотношения между риском и затратами, и в целом помогает стране свести к минимуму ее уязвимость по отношению к экономическим и финансовым потрясениям.

     С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые  на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств.

     Однако, по сути, единой, целостной системы  управления государственным долгом до настоящего времени не создано, и  первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского законодательства.

     В правовом регулировании нуждается  порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.

     В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом.

     Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимо придать большую четкость бюджетным документам, и этим снять имеющую в них место правовую неопределенность.

     Как показывают результаты проверок, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует.

     Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

     Классификация источников внешнего финансирования дефицитов  федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга.

     Применяемый Банком России в соответствии с методикой  МВФ принцип определения внешнего долга Российской Федерации основывается на делении долга по принципу резидент/нерезидент. Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено данного деления. Внутренние и внешние долговые обязательства классифицируются Минфином России по валютному признаку. Данные об объемах государственного долга перед резидентами отсутствуют и не публикуются.

     Данное  положение препятствует адекватному  анализу ситуации, связанной с  определением совокупного национального  долга Российской Федерации, и определению  общих показателей долговой устойчивости.

     Отсутствие  законодательно закрепленных норм определения  в соответствии с международной  практикой государственного внешнего и внутреннего долга существенно ограничивает возможности государства в части достоверного определения государственного национального долга и, соответственно, накладывает ограничение на возможность оперативного управления государственным внешним долгом.

     Законодательных основ для управления государственным национальным внешним долгом, включающим задолженность по долговым обязательствам как Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, так и остальных секторов экономики в настоящее время не создано.

     Оперативные данные о состоянии государственного внешнего долга и операциях с  долговыми обязательствами Российской Федерации, как представляемые в Счетную палату Российской Федерации, так и публикуемые на сайте Министерства финансов Российской Федерации, не являются полными как по составу обязательств, так и по их объему.

     Расходы по обслуживанию государственного внешнего долга не отражают реального объема средств, использованных в целях проведения операций с долговыми обязательствами, так как не включают в себя расходы, связанные с выполнением агентских функций консультационных услуг по внешнему долгу.

     Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено возникновение государственного внешнего долга субъектов Российской Федерации, хотя заимствования в иностранной валюте по ряду субъектов осуществлялись ранее и продолжаются до настоящего времени.