Направления совершенствования финансовой политики Республику Казахстана

Необходимо четко определить, что является прерогативой центра, а какие бюджетные обязательства  должны выполняться регионами. В  настоящее время региональные бюджеты  перегружены возложенными на них  обязательствами, не имея при этом финансовых источников для их выполнения. Это  подрывает стимул регионов на наращивание  своей налоговой базы, а также  составляет угрозу дестабилизации в регионах.

Несмотря на то, что в  последние годы были предприняты  реальные шаги по формированию новой  схемы взаимоотношений центра и  регионов, в частности, в межбюджетных отношениях, тем не менее, продолжается разрыв в бюджетном потенциале регионов.

2.4 Проблемы межбюджетных  отношении.

Основной целью политики межбюджетных отношений в среднесрочном  периоде является обеспечение всех уровней государственного управления достаточными финансовыми средствами для полноценного предоставления закрепленных за ними государственных услуг и  осуществления возложенных на них функций. 
      Межбюджетные отношения строятся на принципах и на распределении поступлений и расходов между уровнями бюджетов, установленных Бюджетным кодексом, и направлены на обеспечение прозрачности и стабильности взаимоотношений, прежде всего на уровне область-район, усиление самостоятельности каждого уровня управления, а также на стимулирование проведения эффективной бюджетной политики. В соответствии с Бюджетным кодексом межбюджетные отношения peгулируются посредством официальных трансфертов и бюджетных кредитов, а между областным и районными бюджетами кроме того регулируются нормативами распределения доходов. 
      Трансферты подразделяются на трансферты общего характера, целевые текущие трансферты, целевые трансферты на развитие. 
      В связи с неравномерностью распределения доходной базы между регионами вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий будет проводиться политика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора. 
      С 2005 года определение объемов трансфертов общего характера на трехлетний период производится на основе методики расчетов официальных трансфертов общего характера, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2004 года N 916. 
      Объемы бюджетных субвенций и изъятий на 2005-2007 годы между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы утверждены Законом Республики Казахстан от 9 ноября 2004 года "Об объемах официальных трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2005-2007 годы", а между областным бюджетом и бюджетами районов (городов областного значения) - решением областных маслихатов в абсолютном выражении. Объемы бюджетных субвенций и изъятий подлежат изменению каждые три года, в связи с чем в 2007 году будут разработаны проекты Закона Республики Казахстан и решений областных маслихатов об объемах трансфертов общего характера на 2008-2010 годы. 
      Будет разработана новая методика расчетов трансфертов общего характера, в которой будут учтены международный опыт в этой области и недостатки действующей методики, а также предложения по ее совершенствованию, внесенными местными исполнительными органами. 
      Стабильность закрепления размеров трансфертов общего характера на среднесрочный период обеспечивает заинтересованность местных исполнительных органов в увеличении налогового потенциала, так как местные исполнительные органы получают возможность направлять дополнительные доходы местных бюджетов на развитие региона. 
      Инструментом оперативного регулирования межбюджетных отношений в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера служат целевые трансферты. 
      В предстоящий период будет строго выдерживаться принцип недопустимости возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных функций без соответствующей компенсации потерь. 
      В случае принятия вышестоящими органами в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера нормативных правовых актов, влекущих увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, компенсация потерь нижестоящих бюджетов будет производиться путем выделения целевых текущих трансфертов. 
      Из республиканского бюджета местным бюджетам предусмотрены целевые текущие трансферты на компенсацию затрат, связанных с повышением заработной платы согласно Посланию Главы государства. 
      Целевые трансферты будут предоставляться на выполнение мероприятий и для реализации местных бюджетных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных действующими и разрабатываемыми государственными, отраслевыми (секторальными) или региональными программами. 
      При этом предоставление целевых трансфертов на развитие нижестоящим бюджетам и их объемы будут взаимоувязаны с задачами выравнивания уровня обеспеченности регионов сетью приоритетных учреждений образования и здравоохранения, услугами водоснабжения. 
      Приоритетными направлениями бюджетных программ развития на среднесрочный период на местном уровне будут строительство и реконструкция объектов образования, здравоохранения, питьевого водоснабжения и жилищное строительство, в первую очередь в сельской местности. 
      В связи с тем, что целевые трансферты могут быть использованы только в соответствии с их целевым назначением, особое внимание будет уделено усилению контроля за эффективностью и результативностью их использования. 
      В предстоящем трехлетнем периоде будет продолжена реформа исполнительной власти, направленная на упорядочение и повышение эффективности системы государственного управления, а также внедрение местного самоуправления. 
      При этом органам местного самоуправления передаются отдельные функции органов государственного управления с соответствующим финансовым обеспечением. 
      С целью внедрения системы самоуправления разработан проект Закона Республики Казахстан "О местном самоуправлении в Республике Казахстан", после принятии которого будет разработана Государственная программа поддержки развития местного самоуправления на 2007-2009 годы.

Проблема межбюджетных отношений  рассматривается в государственных  органах, в научных кругах и в  прессе. Однако до создания стройной системы  межбюджетных отношений в республике все еще далеко.

Основные разработки за последние  годы сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между республиканским  бюджетом и бюджетами областей и  в гораздо меньшей степени  на уровне областного бюджета и нижестоящих  бюджетов (бюджетов районов и городов). Это не обеспечивает комплексный  подход к решению проблемы.

На наш взгляд, система  межбюджетных отношений в республике должна быть направлена на стимулирование регионов к выходу на финансовую самодостаточность; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально- экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам независимо от места их проживания минимума бюджетного обеспечения.

Существенным недостатком  межбюджетных отношений в настоящее  время является чрезмерно большая  сфера бюджетного регулирования  как следствие низкого уровня собственных доходов местных  бюджетов. Причем в средствах бюджетного регулирования преобладают отчисления от общегосударственных налогов  и субвенции из республиканского бюджета местным бюджетам.

Согласно действующей  системе объем изымаемых бюджетных  средств устанавливается в абсолютной сумме по каждой области и району. Сам этот механизм напоминает инструмент, использованный при административно-командной  системе, так как в нем нет  экономического рычага стимулирования местных исполнительных органов  в увеличении финансовых ресурсов и  эффективном их использовании для  решения социальных и экономических  проблем в регионах.

Система межбюджетных отношений  различных уровней бюджетов в  идеале должна опираться на принципы единства и самостоятельности. Разумная реализация этих принципов и их синтез предполагает существование механизма  перераспределения средств между  регионами и внутри регионов:

На наш взгляд, этот механизм должен состоять из следующих компонентов:

- определение общего объема  финансовых ресурсов, формируемые  на территории областей и районов;

- разработка нормативов  минимальной бюджетной обеспеченности  регионов;

- определение нижнего  предельного уровня собственных  бюджетных ресурсов, формируемых  на их территории. По расчетам  Счетного комитета, значение этого  показателя должно быть не  ниже 40%, в свою очередь, удельный  вес закрепленных доходов в  общем объеме доходов местных  бюджетов должен составить не  менее 50%;

- с учетом критериев  установить перечень закрепленных  и регулирующих доходов и использовать  комбинированные способы разграничения  доходов между бюджетами.

Если доходные полномочия и расходные обязанности каждого  из трех уровней бюджетной системы (республиканского, областного и местного) сбалансированы, то у государства  есть основа для стабильного развития, которое уже зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю  очередь от финансовой политики, включая налоговую, кредитную и другие составляющие. Если же доходные и расходные полномочия не сбалансированы, то это неизбежно приводит к дисбалансу интересов центра и регионов.

Одновременно с децентрализацией налогово-бюджетных полномочий и  повышением ответственности за их использование  для региональных и местных властей  необходимо сформировать и поддерживать конкурентную среду - как экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение  товаров, рабочей силы, капиталов), так  и политическую (демократические  институты и гражданское общество). Конкуренция товаров и предприятий  должна быть дополнена конкуренцией регионов, их экономической политики. Обязательное ее условие - жесткие бюджетные  ограничения, ставящие региональные и  местные бюджеты в зависимость  не от вышестоящих властей, а от результатов  собственной финансово-экономической  политики. Иными словами, профицит от увеличения доходов региональных и  местных бюджетов и сокращение нерациональных расходов не должен изыматься в вышестоящие  бюджеты, а дефицит и долги  -покрываться за счет дополнительной финансовой помощи, индивидуальных льгот и привилегий .

В настоящее время продолжается работа по совершенствованию межбюджетных отношений, связи с чем, для определения  объемов официальных трансфертов  общего характера на следующий среднесрочный  период с 2008 по 2010 годы, начата разработка новой методики расчетов субвенции  и изъятий. Основной целью методики будет выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в части обеспечения  равного доступа к государственным  услугам; гарантированным Конституцией; т.е. предполагается подтягивание регионов с низкой бюджетной обеспеченностью  к среднереспубликанскому уровню.

Основной целью фискальной политики в среднесрочном периоде  является содействие ускорению экономического роста страны, путем укрепления и  модернизации институциональной основы государственного управления, расширяющей  финансовые возможности государства  за счет повышения эффективности  расходов, а не увеличения их уровня.

Достижению поставленной цели будет способствовать решение  следующих основных задач:

- совершенствование бюджетного  законодательства с целью внедрения  метода бюджетирования, ориентированного  на результат, что позволит  повысить эффективность и результативность  государственных расходов, провести  гармонизацию стратегических, среднесрочных  планов развития с бюджетными  планами, высвободить финансовые  ресурсы за счет их оптимизации  для усиления социальной и  инвестиционной составляющей бюджета;

- гармонизация налогового  и бухгалтерского законодательства  в связи с переходом на международные  стандарты финансовой отчетности;

- устойчивое повышение  конкурентоспособности за счет  стимулирования более высоких  показателей роста человеческого  капитала, инфраструктуры, государственного  управления, инноваций;

- совершенствование стратегического  планирования в государственных  органах, с усилением ответственности  за достижение конкретного результата  и рассмотрение промежуточных  (по итогам года) результатов и  результатов по истечению среднесрочного  периода;

- снижение уровня ненаблюдаемой  экономики по всем ее составляющим  путем устранения экономических  условий, порождающих и стимулирующих  скрытую и неформальную деятельность, пресечения «теневых» видов деятельности  правовыми механизмами;

- сохранение макроэкономической  стабильности за счет сокращения  объемов валового внешнего долга  страны и поддержания стабильного  уровня государственного долга.

Рост расходов государственного бюджета требует принятия мер  по повышению их результативности и  эффективности. Совершенствование  бюджетного процесса, проводимое на протяжении 2000 – 2006 годов (Бюджетный кодекс, паспорта бюджетных программ, оценка эффективности  и др.) с одной стороны упорядочило  бюджетную систему, с другой привело  к ограниченной ответственности  государственных органов и отсутствию гибкости в управлении ими государственными финансами. Существующие правила, нормы  и нормативы выполняются с  затруднениями или формально, что  приводит к снижению реальной результативности использования бюджетных средств.

Необходимость в детальной  регламентации бюджетного процесса была целесообразна в период больших  структурных преобразований, сопровождающихся нехваткой бюджетных средств, когда  управление финансами страны характеризовалось  растущей кредиторской задолженностью и как следствие государственными обязательствами необеспеченными  финансовыми источниками. Без урегулирования данных проблем невозможна была стабилизация и дальнейший рост экономики.

Вместе с тем, данный подход не позволяет в полной мере проследить степень достижения целей государственной  политики проводимой при формировании и исполнении бюджета и не гарантирует  эффективного и результативного  использования имеющихся ресурсов.

При этом наблюдается формальность выполнения действительно важных норм, касающихся ответственности администраторов  за результаты своей деятельности, больше направленной на решение внутренних задач отдельно взятого государственного органа, а не на решение задач  страны и общества в целом.

Такой подход предопределил  «мягкость бюджетных ограничений», которая выражается в заинтересованности в формировании и сохранении контроля над финансовыми потоками вместо обеспечения результативности использования  бюджетных средств.

На устранение данных системных  недостатков направлены мероприятия  проводимой административной реформы, заключающихся в создании эффективной  системы государственного управления бюджетными ресурсами, устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система будет не формально, а фактически единой, с точки зрения выполнения нормативно установленных  принципов и правил.

Данную задачу планируется достичь, во-первых, путем  предоставления большей независимости  администраторам в распределении  и использовании финансовых ресурсов, выделенных из бюджета под определенные результаты, и, во-вторых, путем усиления персональной ответственности государственных  органов за достижение данных результатов. Процедуры принятия бюджетных решений и защиты в Парламенте

Планирование и исполнение бюджета будет сопровождаться полной информацией о направлениях и  результатах использования бюджетных  средств, на основании которой будут  приниматься решения об изменении  бюджетной политики, а государственные  органы – нести ответственность  за качественное исполнение своих функций.

Меры по совершенствованию  процедур планирования и исполнения бюджета основываются на следующих  принципах:

- гармонизации со стратегическими,  среднесрочными целями, задачами  социально-экономического развития  республики и устойчивого роста  конкурентоспособности экономики;

- достижения конечных  результатов и целевых индикаторов,  соответствующих индикаторам стратегических, среднесрочных задач социально-экономического  развития республики и устойчивого  роста конкурентоспособности экономики;