Проблематика и совершенствование финансово-экономического механизма управления федеральной собственности в рыночных условиях

 

Источник: Минэкономразвития  России, Росимущества (ФАУФИ), Федеральный  закон «О федеральном бюджете  на 2007 год»,

 

Доля собственно приватизационных доходов в общей структуре  доходов от управления государственной  собственностью стабильно сокращается  с 2003 г. Как наглядно демонстрирует табл. 2.8, в 2003 году доход от приватизационных сделок составил 90,6 млрд рублей, в 2004 – 61,8 млрд, в 2005 –29 млрд, в 2006 – 17,6 млрд, т.е. имеет место ежегодное снижение не менее чем на 30 %. По оценкам Комитета по собственности Госдумы Российской Федерации, в целом за последние два года темпы приватизации снизились более чем в 2,5 раза.

Причины минимального спроса на остающиеся в собственности государства  миноритарные пакеты хорошо известны: незаинтересованность инсайдеров (существующих контролирующих частных акционеров) докупать небольшие пакеты, бессмысленность для большинства инвесторов - аутсайдеров приобретать не дающий реального контроля пакет, распространенность ситуации, когда даже 100%-ный пакет акций выставляется на продажу с уже «выведенными» наиболее ценными активами, и ряд др.

Как известно, основную часть  приватизационного дохода конца 1990-х  гг - первой половины 2000-х гг. традиционно  составляли 1–2 крупные сделки. Отсутствие крупных сделок в 2006 году было связано не только с имеющимися объективными факторами. Действительно, общая благоприятная ситуация с бюджетными доходами, заложенная в действующий закон о приватизации, возможность осуществления сделок в зависимости от конъюнктуры создают благоприятные условия для гибкого подхода к реализации тех или иных сделок. В этой связи отказ от дополнительных (невозобновляемых приватизационных) доходов федерального бюджета, тем более при продолжающихся спорах о рациональных путях использования увеличивающегося Стабилизационного фонда, выглядит вполне обоснованно.

Вместе с тем продажа 100% акций ОАО «СГ-Транс» (которое  владеет более чем 400 объектами  недвижимости) не состоялась в том  числе по причине отсутствия регистрации  целого ряда объектов недвижимости (включая  земельные участки), находящихся на балансе компании. Это, в свою очередь, привело к почти 50%-ному сокращению дохода от собственно приватизации в 2006 году – до 17,6 млрд рублей против планировавшегося дохода в 31 млрд. рублей. По всей видимости, есть и еще один значимый фактор – альтернативная (по отношению к приватизации) возможность передачи «СГ-Транс» вместе с «Транснефтепродукт» компании «Транснефть».

В более широкой постановке проблемы одним из наиболее фундаментальных  мотивов торможения приватизационного процесса в Российской Федерации в последние годы является продолжающийся процесс огосударствления российской экономики. С одной стороны, одной из задач 2006–2008 гг. является создание, по крайней мере, видимости завершения приватизации как компонента институциональных реформ – реализации федеральных пакетов акций и преобразования сектора ГУП. Эффективность процесса как для государства, так и для затрагиваемых предприятий является в данном случае вторичной по отношению к возможным политическим дивидендам. С другой стороны, продолжающаяся имущественная экспансия государства, будь то общеэкономическая стратегия, тривиальный передел собственности в пользу околовластных кланов или сопротивление заинтересованных министерств, объективно выводит из приватизационного процесса наиболее значимые или рентабельные среди остающихся в государственной собственности активы. Показательно, что в апреле 2006 года руководитель РФФИ Ю. Петров заявлял о том, что в результате приватизации в стратегических отраслях российской экономики должны сформироваться 30–40 крупных государственных холдинговых структур. Сложность положения Минэкономразвития России как ведомства, ответственного с 2004 года за приватизационную стратегию, очевидна: избавление от непродаваемых «неликвидов» остается важнейшей задачей, но вместе с тем на фоне имеющейся сырьевой конъюнктуры и соответствующих бюджетных доходов не менее сложно найти аргументы в пользу продажи новых высокорентабельных активов. Это тем более проблематично в связи с отсутствием внятных представлений о направлениях расходования аккумулируемых доходов федерального бюджета.

В ближайшие годы в  структуре невозобновляемых источников доходов от управления государственной  собственностью следует ожидать  роста доходов, прежде всего, за счет объектов, расположенных на перспективных земельных участках, которые, собственно, и представляют интерес. По оценкам РФФИ, в настоящее время среди покупателей приватизируемых объектов (в том числе военные городки и др.) около 70% – предприниматели малого и среднего бизнеса, которые фактически инвестируют в недооцененные земельные участки, осознавая тот факт, что земля пока не стала объектом оценки при продаже предприятий, но при этом право собственности на землю при продаже переходит к новому владельцу48. Очевидно, что здесь имеются значительные резервы роста приватизационных доходов, связанные в том числе с законодательной оптимизацией условий продажи земли. Следует также отметить, что, по оценкам, в государственной собственности по-прежнему находится около 70% объектов недвижимости.

В 2005 году было принято  решение Росимущества о ликвидации 16 ФГУП, которые имели на своем  балансе свыше 600 объектов недвижимости, в том числе в центре Москвы. Данное решение вызвало самые  серьезные сомнения в отношении  целесообразности такой ликвидации, прежде всего в силу значимых рисков потери наиболее дорогостоящих объектов для государства без адекватных финансовых возмещений (например, посредством схем, в рамках которых наиболее ценные объекты недвижимости так или иначе выводятся в другие структуры, а на публичные приватизационные продажи предлагаются только оставшиеся «юридические оболочки»). В октябре 2006 г. это решение было отменено, а 12 ФГУП, в том числе управляющих федеральной московской недвижимостью, должны быть присоединены к некоему ФГУП «Федеральный компьютерный центр фондовых и товарных информационных технологий» –«ФТ-Центр» (само название свидетельствует о том, что данная структура предназначена для выполнения любых задач). Приватизация ФГУП «ФТ-Центр» отложена, однако не отменена, а объекты федеральной недвижимости пока будут функционировать в рамках арендных отношений.

В отличие от приватизационных доходов для возобновляемых источников для всего периода 1999–2006 гг. характерен стабильный рост (таблица 2.9).

По официальным данным ФАУФИ за 2006 год, общая сумма возобновляемых доходов федерального бюджета, администрируемых Росимуществом, составила 67,3 млрд рублей и превысила аналогичные поступления 2005 года на 10,7 млрд. рублей. Совокупная сумма перечисленных дивидендов составила более 23 млрд. рублей, превысив результат 2005 года на 20%. При этом доходы федерального бюджета от 19 крупнейших АО с долей государственного участия, за исключением ОАО «Роснефть», в 2006 году увеличились почти на 4,5 млрд рублей. В 2006 году Росимуществом был осуществлен переход на рыночные ставки арендной платы по 7507 договорам аренды федерального имущества. Количество договоров аренды, ставка для которых была рассчитана на основании «нерыночной» методики Минимущества, снизилась по итогам 2006 года почти в 2 раза. Поступления от аренды федерального имущества, в том числе федеральных земель, за 2006 год увеличились почти на 2,3 млрд рублей, составив 16,8 млрд рублей. При этом поступления от продажи права на заключения договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности, превысили прошлогодние аналогичные доходы более чем на 90%.

Сравнительно новым, но при этом уже относительно значимым источником является доход, полученный за счет сумм, взысканных Росимуществом  и его территориальными управлениями в судебном порядке по имущественным спорам. За первые три квартала 2006 года сумма взысканий составила 2,63 млрд рублей против 1,3 млрд рублей в 2005 году, при этом доля удовлетворенных полностью или частично исков составила 82,4%.

Хотя за период 1999–2006 гг. отмечается почти 8!кратный рост возобновляемых источников, отнюдь не все они являются бесспорными, если обсуждать дальнейшие перспективы их увеличения. Процесс перехода к рыночным ставкам аренды федеральной недвижимости не вызывает сомнений с точки зрения экономической целесообразности. Напротив, «защита имущественных прав Российской Федерации» не должна быть ориентирована только на фискальные задачи взыскания соответствующих сумм по имущественным спорам, тем более в контексте общей тенденции к огосударствлению (и соответствующего использования данного механизма).

Вызывает вопросы и  явное сокращение доходов федерального бюджета от деятельности СП «Вьетсовпетро», которые в 2005 г. по факту составляли 17,5 млрд рублей, а на 2007 год запланировано их сокращение до 12,8 млрд (при существующей ценовой конъюнктуре на энергоносители). В декабре 2006 года российская доля СП «Вьетсовпетро» была передана в уставный капитал ОАО «Зарубежнефть» (100 % в собственности Российской Федерации), соответственно, начиная с 2008 г., доход федерального бюджета от деятельности СП должен быть трансформирован в дивидендные выплаты «Зарубежнефти» (если таковые будут производиться).

Наибольшие дискуссии, тем не менее, вызывают вопросы дивидендной  политики Росимущества. Как известно, современная государственная политика в данной сфере сводится (при отсутствии единой дивидендной политики в отношении государственных холдингов) к ежегодному увеличению доли чистой прибыли, направляемой на дивидендные выплаты. Указанная доля составляла в 2004 году не менее 10% (минимальная по закону «Об акционерных обществах»), в 2005 году – не менее 20%, в 2006 году предполагается увеличение минимум до 25 %. В отличие от предыдущих лет, существенной новацией может стать требование Росимущества рассчитывать долю дивидендных выплат от консолидированной прибыли.

Суть проблемы состоит  в целесообразности наращивания  дивидендных выплат по инициативе государства - акционера, прежде всего в том  случае, когда остро стоит вопрос об источниках финансирования масштабных инвестиционных программ крупнейших государственных холдингов, особенно связанных с инфраструктурой, а бюджет 2006 года и так является профицитным.

С одной стороны, представители  самих холдингов и эксперты полагают, что рост дивидендных платежей государству препятствует модернизации производства и росту капитализации компаний. Напротив, позиция Росимущества состоит в том, что для целей модернизации лучше использовать дешевые кредитные ресурсы, что, во-первых, дисциплинирует компанию, а во-вторых – оправдывает участие государства как управленца этими активами.

Тем не менее, Росимущество с пониманием относится «к тому, что у организаций есть законные основания уменьшать выплаты  по дивидендам на сумму средств, направляемых на инвестпроекты»⁴. Это тем более касается таких «организаций», как «Газпром» и «Роснефть», которые помимо инвестиционных программ выступают активными игроками на рынке корпоративного контроля.

В 2007 и 2008 гг. доходы от приватизации, по оптимистичным оценкам Росимущества и Министерства финансов РФ, должны составить соответственно 49 и 52 млрд рублей. Эти средства наравне с предполагаемыми продажами ресурсов Гохрана (в 2007 и 2008 гг. соответственно по 4 млрд рублей) должны быть направлены на погашение внутреннего и внешнего государственного долга Российской Федерации, а также на компенсации вкладчикам Сбербанка Российской Федерации, потерявшим сбережения в 1991 году.

Таким образом, выше был  проведен анализ результатов реализации государственной собственности  России за последние годы. Далее рассмотрим перспективы реализации государственной собственности в рыночных условиях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Проблематика и совершенствование финансово-экономического механизма реализации федеральной  собственности в рыночных условиях

 

Одной из существующих проблем  реализации государственной собственности  в России является несовершенство правового  обеспечения процессов приватизации.

До последнего времени  законодательная база постоянно отставала от реальных процессов приватизации, не обеспечивала возможностей для контроля приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности. Недостатки законодательства создавали препятствия для достижения стратегических целей приватизации и косвенно повлияли на формирование в обществе представлений о несправедливости и нелегитимности ее результатов.

Несмотря на позитивные изменения в сфере становления  и развития правовых основ приватизации, можно констатировать сохранение целого ряда проблем, недостатков, спорных вопросов, требующих нормативного разрешения и урегулирования.

Во-первых, не завершена  работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации  и Гражданского кодекса Российской Федерации.

Одной из важнейших конституционных  норм является признание и равная защита прав всех форм собственности, в том числе государственной  и муниципальной (часть 2 статьи 8 Конституции  Российской Федерации).

Однако действующее  законодательство обнаруживает свою неполноту именно в части, касающейся обеспечения гарантий защиты прав государства (и местного самоуправления) как собственника. Это противоречит как требованиям Конституции Российской Федерации, так и нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, которым должно соответствовать законодательство о приватизации.

В частности, до сих пор  отсутствует законодательное урегулирование вопросов, связанных с восстановлением  законных прав государства (либо местного самоуправления) как собственника в случае их нарушения в ходе приватизации соответствующего имущества. Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает принятие целого ряда федеральных законов, без которых правовая база приватизации не может считаться достаточной. Среди них – федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации), федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 Гражданского кодекса Российской Федерации), федеральный закон об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации (ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также федеральный закон о национализации, то есть об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Указанные акты не приняты  до сих пор. В результате продолжает сохраняться очевидный законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности интересов государства и местного самоуправления как собственников.

Во-вторых, по-прежнему законодательно не установлены критерии отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства.

Закон о приватизации 2001 года устанавливает, что в целях  реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.