Проблематика и совершенствование финансово-экономического механизма управления федеральной собственности в рыночных условиях

Как уже указывалось  выше, Президент Российской Федерации  издал Указ от 21 декабря 2001 г. № 1514 «О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества», предписывающий Правительству Российской Федерации до 1 марта 2002 года представить на утверждение Президента Российской Федерации перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ.

Однако ни в тексте федерального закона, ни в иных правовых актах не содержится указаний на порядок  и процедуры обсуждения и формирования такого списка Правительством Российской Федерации и рассмотрения предложений  Правительства Президентом Российской Федерации.

Необходимо срочно урегулировать  процедурные вопросы отнесения  предприятий и акционерных обществ  к числу стратегических, установив  нормы об обязательном участии Счетной  палаты в работе по оценке активов  стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, планируемых к исключению из Перечня с последующей приватизацией.

В-третьих, не созданы  правовые механизмы, препятствующие осуществлению  так называемых криминальных банкротств предприятий.

Несмотря на усилия государственной  власти по совершенствованию законодательной базы приватизации, не удалось исключить недостатки нормативного регулирования в сфере банкротства.

Изучение результатов  действия Федерального закона Российской Федерации от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» показывает, что закон предусматривает упрощенный механизм процедуры банкротства, открывает широкие возможности для нового передела собственности путем криминального банкротства предприятий, включающего в себя неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство. Данный способ «приватизации» нередко применяется в отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом и порой являются единственным производителем уникальной продукции.

В-четвертых, фактически отсутствует правовая база для приватизации объектов собственности Российской Федерации за рубежом.

Анализ правового регулирования  зарубежной собственности показывает, что действующая нормативная  правовая база не определяет порядок  приватизации объектов федеральной собственности, находящихся на территории иностранных государств, имеются лишь единичные нормативные правовые акты в этой сфере.

Так, 30 марта 1992 года Президиум  Верховного Совета Российской Федерации  постановлением № 2626-I поручил Российскому фонду федерального имущества принять свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных, которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР, и распоряжаться указанным имуществом в соответствии с действующим законодательством. Вместе с тем Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» это постановление было признано недействительным, как направленное на свертывание процесса приватизации в Российской Федерации.

В государственной программе  приватизации государственных и  муниципальных предприятий в  Российской Федерации содержатся отсылочные нормы, определяющие условия возможной приватизации объектов зарубежной собственности: в частности, в порядке, установленном законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а в отношении объектов, находящихся на территории независимых государств (бывших республик СССР), – после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных и межгосударственных соглашений.

Постановление Правительства  Российской Федерации от 5 января 1995 года № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» не допускает включение в уставный капитал приватизируемых предприятий (акционерных обществ) и продажу на конкурсах и аукционах закрепленного на их балансе имущества, находящегося за рубежом и приобретенного за счет средств федерального бюджета, однако не содержит запрета на приватизацию объектов зарубежной собственности, поступивших в порядке правопреемства от государственных предприятий бывшего СССР. Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 2001 года               № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»          (см. ч. 5 ст. 3) не распространяет свое действие на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.

Таким образом, указанные  нормативные правовые акты фактически вывели объекты зарубежной собственности  государственных предприятий за правовые рамки приватизации, что в качестве одной из причин способствовало их незаконному отчуждению.

Кроме того, по оценкам  Счетной палаты, органы власти, предприятия  и организации, имеющие на балансах зарубежную собственность, представляют в органы управления государственным  имуществом недостоверную информацию, а данные о долях Российской Федерации (пакетах акций) в иностранных юридических лицах, принадлежащих российским организациям, занижаются. Потенциальные дивиденды при этом могут составить сумму порядка 1 млрд долл.⁵

Очевидно, что по-прежнему необходима тщательная инвентаризация имущества и объектов собственности Российской Федерации за рубежом. Необходимо нормативно запретить приватизацию указанного имущества до проведения такой инвентаризации.

В-пятых, не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную.

Прежние акты, регулирующие процесс разграничения государственной  собственности на «три уровня», устарели. Новые акты фактически не были приняты. Учитывая, что процесс приватизации будет продолжаться, целесообразно осуществить также полную инвентаризацию объектов государственной собственности, разделив реестр неприватизированной собственности на федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. В этой связи необходимо законодательно закрепить критерии отнесения госпредприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов.

Особую актуальность указанной проблеме придает развитие административной и федеративной реформ, предполагающих детальное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

В-шестых, отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

Как указывалось выше, несмотря на очевидную неполноту  правовой базы в части урегулирования вопросов национализации и восстановления нарушенных прав государства как собственника, соответствующее законодательство не принято до сих пор.

По мнению Счетной  палаты Российской Федерации, необходимым  элементом правовой базы развития отношений собственности может стать федеральный закон «О процедурах национализации и муниципализации», т.е. закон о правовых основах, принципах и порядке возмездного отчуждения государством имущества частных собственников. При этом целесообразно установить, что национализация (муниципализация) может осуществляться в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства и производиться в форме полного либо частичного обратного выкупа приватизированного капитала.⁶

Наконец, в-седьмых, в  действующем законодательстве отсутствуют нормы, направленные на реализацию общепринятых международных стандартов, устанавливающих необходимость участия высшего органа государственного финансового контроля в предпродажной оценке государственного имущества и аудите результатов приватизационных сделок.

Кроме того, на основании  нового  Закона о приватизации 2001 года Федеральное Собрание Российской Федерации оказалось фактически отстраненным от участия в определении  стратегии и утверждении перспективных  планов приватизации (эти полномочия перешли к Правительству Российской Федерации). Поскольку реальные возможности законодательной ветви власти влиять на процесс приватизации теперь существенно ограничены, значение внешнего государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления государственной собственностью возрастает многократно.

С этой точки зрения необходимо обеспечить дальнейшее совершенствование  правовых и институциональных основ  деятельности Счетной палаты в области аудита приватизации.

 Поскольку согласно  положениям Федерального закона  «О Счетной палате Российской  Федерации» одной из важнейших  задач этого конституционного  органа является определение  эффективности и целесообразности  использования федеральной собственности, а также контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных: от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи) и от управления объектами федеральной собственности, необходимо, в частности, законодательно урегулировать процедуры осуществления оперативного внешнего финансового контроля за разработкой и выполнением прогнозных планов (программ) приватизации, в том числе конкретных приватизационных продаж.

Одной из причин массового  нарушения законности в процессе приватизации является отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля.

Счетная палата была создана  только в 1995 году, когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы  закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись.

Несмотря на серьезный  прогресс в законодательном наведении  порядка в сфере приватизации, государственный контроль приватизации по-прежнему носит внутренний характер, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.

Такое положение дел не соответствует международным стандартам. Поскольку речь идет о продаже государственного имущества, общество и государство нуждаются в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен законно и должным образом. Поэтому согласно Руководству ИНТОСАИ по стандартам аудита приватизации (1998 год) приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государственного финансового контроля.

На практике приватизация государственной собственности  сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц по заниженным ценам.

Выявленные проверками Счетной палаты Российской Федерации и подтвержденные факты дают правовые основания для признания в судебном порядке с учетом срока исковой давности недействительными отдельных сделок купли-продажи государственных предприятий, имущественных комплексов, государственных пакетов акций, приватизация которых проведена с нарушением закона.

С правовой точки зрения в ряде случаев речь может идти о процессе восстановления нарушенных прав собственника (государства), что  предполагает осуществление определенных юридических и административных действий.

Характерной особенностью приватизации явилось занижение  стоимости активов приватизируемых  предприятий, что приводило к  неправильному установлению цены приватизационной сделки и недополучению федеральным  бюджетом средств за проданное имущество. В ходе приватизации применялась методика оценки, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. В некоторых случаях оценка фактически вообще не проводилась.

В стоимость имущества  приватизируемых предприятий не включались нематериальные активы (научные разработки, проекты, патенты и т.д.), распоряжение принадлежащей государству интеллектуальной собственностью осуществлялось акционерными обществами, созданными на базе государственных предприятий, безвозмездно и бесконтрольно, чем государству был нанесен значительный ущерб.

Очевидна необходимость  разработки механизмов возможных компенсационных  возмещений за недополучение бюджетом средств от продажи государственных  активов вследствие недооценки либо намеренного занижения стоимости приватизированных предприятий, а также за невыполнение новыми собственниками существенных условий приватизационных сделок.

Единичные случаи участия  Счетной палаты в предприватизационном контроле позволили улучшить качество оценки стоимости активов приватизируемых предприятий. Так, например, проведение проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн долл. США.⁷

Отсутствие долгосрочной приватизационной политики государства  привело к тому, что акции стратегически  важных предприятий оказались скуплены иностранными фирмами (например, акции ОАО «Пермские моторы» в объеме 13,24 %, акции ОАО «АНТК им. А.Н.Туполева» в объеме 26,7 % и т.д.).⁸

Надежды на инвестиционную активность иностранных инвесторов не оправдались, более того, было отмечено падение уровня производства и социальной защиты работников на предприятиях, где иностранные инвесторы имели контрольные пакеты акций.

Формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью в частные руки не привели к  достижению целей, которые были определены в Государственной программе  приватизации – формированию «эффективного собственника» и созданию социально ориентированной рыночной экономики.