Территориальные финансы, их формирование и использование

Начиная с 2000 года, финансовая помощь из фонда финансовой поддержки  регионов распределяется на основе единого  показателя уровня доходов на душу населения субъектов федерации. Этот показатель отражает реальную бюджетную  обеспеченность регионов. При этом доходы принимаются не фактические, а доходы, которые потенциально возможно собрать на территории субъекта РФ. На основе этого показателя определялись субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня. Эти субъекты получали право на финансовую помощь из фонда.

В дальнейшем все потенциальные  получатели делились еще на две группы:

1. Те субъекты, которые имели бюджетную обеспеченность более чем в два раза ниже, чем средне российская.

2. Все прочие субъекты РФ.

Из фонда выделялось два  вида финансовой помощи:

1.  Дотации регионам, которые особо нуждаются в финансовой помощи. При помощи этой дотации обеспечились некоторые минимальные среднедушевые доходы.

2. Дотации, выделявшиеся всем субъектам федерации для повышения их среднедушевого дохода до среднего уровня.

Кроме фонда финансовой поддержки  регионов, субъекты федерации получали и другие виды финансовой помощи –  целевую финансовую помощь и бюджетные  ссуды, которые распределялись на основе индивидуальных соглашений.

Четвертый этап начался с 2003 года по настоящее время. Он связан с принятием правительственной  программы развития межбюджетных отношений  на период до 2005 года.

В основе развития межбюджетных отношений в этот период находится  разграничение расходных бюджетных  полномочий. Предполагается к 2005 году закрепить большую часть расходов за конкретными уровнями бюджетной  системы и отказаться от совместно  финансированных полномочий. При  этом для расходов, которые могут  финансироваться из нескольких бюджетов одновременно, вводится так называемая субсидиарная система финансирования, предполагающая установление точных нормативов финансирования расходов за счет конкретного уровня бюджетной системы.

Эти нормативы должны быть рассчитаны минимум на три года.

Доходы бюджетов при этом формируются в обычном порядке, за счет собственных и регулирующих доходов, но предполагается к 2005 году переход  на установление долгосрочных (на срок до 3-х лет) нормативов распределения  регулирующих доходов.

Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в  федеральном бюджете:

1.    Фонд финансовой  поддержки субъектов РФ. Из него  предоставляются дотации в региональные  бюджеты на покрытие недостатка  в доходах, а также из него  выплачиваются субвенции и субсидии  отдельным видам региональных  бюджетов для финансирования  мероприятий, предусмотренных федеральным  законодательством и федеральным  бюджетом.

2.    Фонд регионального  развития. Из этого фонда выплачиваются  субвенции и субсидии для финансирования  капитальных расходов региональных  бюджетов, уставленных федеральными  целевыми программами. А также  в этом фонде предусмотрены  субвенции и субсидии по целевым  программам субъектов РФ при  недостатке у них собственных  средств. 

3.    Фонд компенсаций.  Из него выдаются также субвенции  и субсидии для обеспечения  гарантий, установленных гражданам  РФ в федеральных законах о  государственных пособиях на  детей, о ветеранах и др.

4.    Фонд развития  региональных финансов. Он создан  для финансирования отдельных  субъектов РФ, которые наиболее  эффективно проводят экономическую  реформу и реформу бюджетной  системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ.

В настоящее время в  России в сфере межбюджетных отношений, несмотря на уже довольно продолжительный  процесс реформирования, остается множество  нерешенных проблем, таких как: невыполнение бюджетами субфедерального уровня всего объема возложенных на них  расходных полномочий, отсутствие качественного  планирования на субфедеральном уровне (в частности в связи с невозможностью точно оценить свои доходы), несоответствие некоторых положений ряда принятых федеральных законов, касающихся развития межбюджетных отношений действующим  кодексам РФ и др.

Осуществление реформ в сфере  межбюджетных отношений существенно  затрудняется по той причине, что  при разработке направлений реформирования межбюджетных отношений, не учитывается  готовность субфедерального уровня к проведению реформ. Бюджеты многих субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  находятся в неудовлетворительном финансовом состоянии.

Скорейшее решение вышеуказанных  проблем будет способствовать построению эффективной системы межбюджетных отношений.

В настоящее время в  Российской Федерации отсутствует  четкое закрепление расходных полномочий за соответствующими уровнями бюджетной  системы. Они одновременно регулируются федеральными законами, указами Президента РФ, Постановлениями Правительства  РФ и, наконец, традициями, которые противоречат друг другу. Все это на практике приводит к постоянным спорам и конфликтам. Таким образом, сегодня ключевым направлением совершенствования межбюджетных отношений является инвентаризация и закрепление расходных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы. До решения этой проблемы практически невозможно ликвидировать вертикальную разбалансированность бюджетной системы и сформировать рациональную систему финансовой поддержки. Разграничение ответственности между федеральными, региональными и местными органами управления - одно из направлений поиска разделения и сочетания интересов, прав, ответственности и ресурсов, конструктивной регламентации экономической жизнедеятельности Российской Федерации и ее регионов.

Именно реальные интересы и все их разновидности - национальные, региональные, муниципальные, интересы социальных групп, коллективно-групповые, семейно-индивидуальные - должны составить  модель социально-экономического развития. Поддержание государством баланса  экономических интересов призвано делать общество устойчивой, равновесной  и вместе с тем развивающейся  системой. В последние годы активно  идет процесс передачи в муниципальную  собственность значительного количества объектов социальной сферы практически  без должного финансового обеспечения. Если же учесть, что муниципальная  собственность интенсивно приватизировалась  на основе тех же законодательных  актов, что и государственная (не относясь по Конституции РФ к таковой), то проблема совершенствования межбюджетных отношений на уровне субъектов Федерации - местных самообразований приобретает  особую актуальность и требует незамедлительного  решения. Это должен быть самостоятельный  предмет рассмотрения. В связи  с этим учет региональных особенностей предполагает разработку рейтинговой  оценки перспектив изменения расходов регионов и местных самообразований. В перспективе на федеральном  уровне возможна дальнейшая передача регионам бюджетных расходов (например, высшее и среднее специальное  образование, сельское хозяйство и  т.д.). Поскольку в настоящее время  большая часть федеральных расходов в разрезе регионов учитывается  территориальными органами Федерального Казначейства, основная проблема при оценке масштабов увеличения расходов регионов - это отбор расходов, по которым наиболее высока вероятность изменения закрепления расходов за разными уровнями бюджетной системы.

Основной внутренний фактор для каждого региона - это финансовые возможности для сокращения бюджетных  расходов и расчет доли расходов, которые  относительно безболезненно могут  быть подвержены полному или частичному сокращению. К такого рода "нерациональным" бюджетным расходам относятся расходы  на субсидирование ЖКХ, промышленности, сельского хозяйства, бюджетные  ссуды предприятиям, расходы на управление и некоторые другие. По каждой из этих статей требуется разработка особых методик оценки излишков.

Кроме этого, следует учитывать, что реформирование межбюджетных отношений  не может быть реализовано без  всесторонне обоснованного формирования минимальных бюджетов на местах по единым социальным и финансовым нормативам. Именно этот показатель, наряду со среднедушевым  бюджетно-налоговым потенциалом, является ключевым в схеме межбюджетных отношений.

Важнейшими характеристиками налоговой базы регионов являются степень  ее диверсификации (по видам налогов, налогоплательщикам, отраслям и пр.) и налоговый потенциал региона. Решение проблемы стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных  доходных источников для финансирования социальной сферы, достижению финансовой самодостаточности замыкается на обоснованном определении налогового потенциала территорий. Именно сопоставление фактических  налоговых поступлений с налоговым  потенциалом территории позволяет  определить возможности увеличения налоговых доходов. Однако отсутствие единых и надежных методик измерения  налогового потенциала территорий в  российских условиях создает значительные трудности в реформировании межбюджетных отношений. Здесь можно выделить несколько направлений в решении этой проблемы. Непременным условием остается тщательная ревизия регионального налогового законодательства с целью выявления недостатков и неучтенных возможностей. Следующий не менее важный момент - это оценка межрегиональных различий в налоговом потенциале. В Концепции реформирования межбюджетных отношений предполагалось, что на основе валового регионального продукта (ВРП) или иных показателей удастся определить возможные доходы бюджетов субъектов Федерации и в соответствии с ними - объем финансовой поддержки, тем самым придав регионам стимул к максимальной мобилизации собственной налоговой базы. Однако использование этого показателя имеет свои ограничения. Нельзя забывать, что ни одна страна мира не смогла создать безупречную методику расчета ВРП. Это, естественно, относится и к России. Главная причина - это сложности в обеспечении статистическими данными. В частности, отчетные данные по ВРП идут с двухгодичным опозданием, что не дает возможности с достаточной точностью и корректно определить бюджетные доходы субъектов Федерации. Кроме этого, существенна зависимость налоговой нагрузки на ВРП от его структуры (из-за различий в налогообложении разных отраслей народного хозяйства). И, наконец, он не рассчитывается по автономным округам.

На сегодняшний день практически  значимым по-прежнему остается фактическое  исполнение региональных бюджетов по доходам. Однако более объективную  оценку налоговых доходов можно  получить, если учитывать долю прироста налоговой недоимки в общем объеме начисленных налогов. Вместе с показателем  доли "живых" денег в налоговых  поступлениях прирост недоимок позволяет  оценить на качественном уровне возможности  увеличения налоговых доходов. Если же исходить из учета всей совокупности полученных на территории доходов, то целесообразно ввести понятие "потенциал  доходов бюджета".

Принципиально важное значение для создания более совершенной  и действенной системы межбюджетных отношений имеет применение объективных, стабильных и адекватных критериев  ее оценки. К ним следует отнести  следующие: критерии "экономической  эффективности", "социальной справедливости" и "бюджетной ответственности".

Опыт функционирования системы  межбюджетных отношений позволяет  выделить те базовые условия, которые  будут способствовать повышению  заинтересованности субъектов Федерации  и муниципальных образований  в наращивании собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращению зависимости от финансовой помощи, обеспечению сбалансированности бюджетов, росту эффективности управления финансами. К ним следует отнести:

• формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных согласований;
• четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней;
• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;
• расширение налоговых полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;
• применение стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов субъектов Федерации и муниципальных образований;
• создание объективной, стабильной и транспарантной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их объективных (нормативных) бюджетных потребностей и налогового потенциала;
• внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи;
• разделение текущей (через Фонд финансовой поддержки регионов) и инвестиционной (через Фонд регионального развития) финансовой помощи субъектам Федерации;
• формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;
• обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.

Общая стратегия реформы  межбюджетных отношений предполагает различные тактические варианты и подходы. Однако совершенно очевидно, что, вне зависимости от выбранных  вариантов, первоначально должны быть устранены наиболее острые противоречия и недостатки существующей системы  межбюджетных отношений. На следующем  этапе должны быть определены базовые  параметры новой системы межбюджетных отношений, основанной на реальной децентрализации  налогово-бюджетных полномочий. Заключительный этап предполагает осуществление регулирования  различных элементов системы  межбюджетных отношений с выходом  в конечном счете на полную автономию  субнациональных властей по вопросам регионального и местного ведения.