Влияние ВТО на металлургию. Плюсы и минусы

По информации Минэкономразвития в Белоруссии применяются следующие меры, нарушающие национальный режим:

• административное регулирование доли продаж импортных товаров,

• административные меры по ограничению участия российских поставщиков в процедурах государственных закупок: приобретение российских товаров государственными организациями и организациями с государственной долей собственности допускается только у производителей или их официальных торговых представителей,

• установление оптовых операторов, объемов и перечня импортируемых товаров,

• административное регулирование импорта республики, в том числе из России, через обязательное выполнение соответствующего параметра прогноза социально-экономического развития. 89

3..Воздействие вступления России в ВТО на металлургический экспорт

Объемы экспорта с момента присоединения России к ВТО  и темпы их роста по отношению к соответствующим месяцам 2011 и 2012 г., представленные на Рисунке 1.

Рисунок 1. Объемы экспорта с августа 2012 г. по март 2013 г. и темпы их роста по отношению к соответствующим месяцам 2011 и 2012 гг.

Источник: Федеральная таможенная служба, customs.ru

По результатам первых семи месяцев после вступления в ВТО российский экспорт металлургической продукции без разделения на черную и цветную металлургию показал снижение в среднем на 15,7% по сравнению с аналогичными месяцами 2011-2012 г. Однако делать на основании этих данных какие-либо выводы нельзя, так как отрасль адаптируется к новым условиям экспорта.

 Многие исследователи  считают, что металлургия – один  из основных  выгодоприобретателей  от присоединения России к  ВТО. Рассмотрим основные положительные  последствия вступления России  в ВТО для отечественного металлургического  экспорта:

• возможность оспаривать действующие ограничительные меры благодаря доступу к Органу по урегулированию споров ВТО,
• снижение вероятности дискриминации при введении странами-импортерами новых ограничительных мер, ввиду обязательности соблюдения требований Соглашений ВТО в торговле между членами,
• увеличение количества стран, которые предоставляют России режим наибольшего благоприятствования,
• снятие количественных ограничений в торговле с ЕС,
• отмена поправки Джексона-Вэника и установление режима нормальных торговых отношений с США,
• рост инвестиционной привлекательности отрасли.

В качестве основного аргумента в пользу вступления в ВТО исторически используется доступ к механизму урегулирования споров в ВТО для защиты интересов российских металлургов и снятия дискриминационных барьеров (в первую очередь, антидемпинговых пошлин). При этом ожидалось, что после вступления в ВТО Россия воспользуется этой возможностью для устранения ограничительных мер, действующих на зарубежных рынках в отношении российской металлопродукции, в результате чего объемы экспорта резко увеличатся.

Это утверждение представляется достаточно спорным в силу некоторых причин. Во-первых, для эффективной защиты своих интересов в рамках механизма урегулирования споров ВТО у России нет необходимого опыта и квалифицированных кадров: статистика ВТО показывает, что РФ участвовала только в 7 спорах в качестве третьей стороны. А по мнению директора Департамента торговых переговоров Минэкономразвития М.Ю. Медведкова «специалистов экстра-класса по вопросам ВТО Россия вырастит через 20 лет»90. Во-вторых, урегулирование одного спора может длиться не один год, а затраты на него исчисляться в миллионах долларов (на всех уровнях: от предприятий и отраслевых объединений до государственного аппарата), поэтому обращаться к этому механизму без должной подготовки нецелесообразно. В-третьих, для того, чтобы отстоять свои интересы в Органе по урегулированию споров необходимо собрать большое количество весомых доказательств, что невозможно без активного участия предприятий отрасли, которые, как уже отмечалось ранее, при сборе данных и на консультациях в рамках расследований ведут себя крайне пассивно. Поэтому по мнению В.А Поляковой, важнейшей задачей определяющей успех использования органа по урегулированию споров является ускорение процесса самоорганизации и взаимодействия производителей.91         В-четвертых, при вынесении решения о неправомерности применения тех или иных ограничений Орган дает стране ответчику «разумный срок» на их устранение, который не регламентирован правилами ВТО и чаще всего составляет от полугода до года и может продлеваться по мотивированному объяснению ответчика.  В-пятых, «судебное право» ВТО имеет выраженный прецедентный характер, поэтому следует ограничивать подачу жалоб на использование мер торговой политики в нарушение требований Соглашений ВТО, чтобы не урезать для себя возможности регулирования импорта, если аналогичные меры с аналогичными нарушениями применяются истцом в своей практике.  В-шестых, система урегулирования споров в ВТО оценивается многими исследователями как неэффективная, т.к. «ВТО не обладает рычагами, которые могут быть использованы для принуждения государств к выполнению решений Органа по урегулированию споров»92.

В данной ситуации гораздо более эффективным, быстрым и менее затратным способом устранения действующих ограничительных мер выступает предоставление исчерпывающих доказательств в рамках пересмотра той или иной меры. Пересмотры мер обычно производятся по истечении срока их действия или незадолго до этого, но могут производиться и по вновь открывшимся обстоятельствам. В случае обращения в Орган по урегулированию споров для разрешения торгового конфликта ВТО предложит первым делом провести странам-участницам спора серию консультаций, а действия в рамках пересмотра позволят найти взаимоприемлемое решение в двустороннем порядке. Обращаться в Орган по урегулированию споров следует, только если такое решение не будет найдено. Выбор способа рассмотрения дела следует делать, исходя из силы позиций и доказательной базы оппонента, выясненной в ходе участия в пересмотре. Если позиция оппонента слаба и доказательства недостаточны, следует обращаться к процедуре ускоренного арбитража (ст. 25 Договоренности о правилах и процедурах урегулирования споров), характеризующейся быстротой, участием других членов ВТО только с обоюдного согласия истца и ответчика, а также невозможностью апелляции93. 

Следующий положительный аспект - недопущение дискриминации при введении странами-импортерами новых ограничительных мер, ввиду обязательности соблюдения требований Соглашений ВТО между членами. Большинство действующих сейчас антидемпинговых пошлин были введены после упрощенного расследования и с прочими нарушениями правил ВТО, так как ввиду отсутствия у России статуса члена ВТО, на нее не распространялись положения Соглашения о применении Статьи VI ГАТТ (Антидемпингового Кодекса) и давали странам-импортерам право отступать от них при проведении расследования и доказательстве необходимости введения мер.

Против России больше не могут использоваться дискриминационные методы введения особых пошлин. Например, ЕС должен отказаться от перерасчета с энергетическими поправками ввиду «особого положения на рынке страны-экспортера», а Турция - от введения мер без расследования.

Больше невозможно применение защитных мер только против российской металлургической продукции94 (например, введенные Украиной защитные меры в виде количественного ограничения поставок российских обсадных и насосно-компрессорных бесшовных труб).

Следует отметить, что в соответствии с Соглашением о применении Статьи VI ГАТТ (Антидемпинговым Кодексом) для введения антидемпинговых мер необходимо доказать одновременное наличие трех необходимых элементов: факта демпинга, ущерба или угрозы его нанесения конкурирующей отрасли национальной экономики и причинно-следственной связи между ними. Таким образом, демпинг не запрещен правилами ВТО, если он не наносит ущерба конкурирующей отрасли страны-импортера. По данным Минэкономразвития до вступления России в ВТО страны-импортеры чаще всего опускали именно третий элемент схемы.95

Для США вступление России в ВТО сделало невозможной дальнейшую дискриминацию отечественных экспортеров, связанную с использованием особых методик расчета демпинговой маржи. Например, непризнание статуса рыночной экономики, расчет демпинговой маржи по суррогатной стране или по данным предприятий, инициировавших расследование или использование практики обнуления (zeroing). Последняя методика считается наиболее протекционистской. Согласно ей внутренняя цена страны экспортера сравнивается с экспортной ценой с учетом стоимости транспортировки и погрузо-разгрузочных работ и в случае отсутствия занижения цен в каком-либо периоде вместо положительной разницы проставляется 0. Таким образом, рассчитанная маржа превышает фактическое занижение цен и США вводит антидемпинговые пошлины даже в случаях, когда они необоснованны. Между членами ВТО данная практика не применяется, так как признана незаконной в соответствии с решением Органа по урегулированию споров по торговому спору DS294 (ЕС против США).

Отдельно следует рассмотреть практику, применяемую в отношении продукции из стран с нерыночной экономикой (Китай, Россия, страны СНГ, Восточной Европы и бывшего социалистического лагеря). Данные о понесенных производителями этих стран издержках не считаются доказательствами. Нормальная цена рассчитывается через информацию о затратах по суррогатной стране, сравнимой по уровню экономического развития, и средних затрат на транспортировку и погрузо-разгрузочные работы для страны-экспортера.

Рассмотрим подробнее влияние различных методов расчета демпинговой маржи на ее конечную величину, представленное в Таблице 9.

Таблица 9. Влияние методологии расчета демпинговой маржи на ее величину (на примере выборки 1995-1998 г.)

Источник: Brink Lindsey «The U.S. Antidumping Law Rhetoric versus Reality» - Cato Institute’s Center for Trade Policy Studies - August 16, 1999 No. 7, p.8

Кроме того, вероятность дискриминации при введении ограничительных мер снижается и из-за того, что теперь у торговых партнеров нет такого сильного рычага воздействия на Россию, как угроза неодобрения членства в ВТО. Необходимость получения одобрения присоединения к ВТО от стран-членов заставляла Россию идти на чрезмерные уступки, принятие нецелесообразных обязательств или непротиводействие явному ущемлению экономических интересов (например, это отчетливо видно при продлении количественных ограничений ЕС и США или введении и пересмотре антидемпинговых мер Китаем, Мексикой, Украиной и некоторыми другими странами), однако оказывать подобное политическое давление страны-члены ВТО больше не могут.

Снятие количественных ограничений в торговле продукцией черной металлургии с ЕС сложно поддается оценке. С одной стороны, после 12 лет квотирования этот емкий рынок открыт, с другой, нельзя не отметить, что крупные игроки российской черной металлургии за годы применения количественных ограничений успели поглотить или создать большое количество предприятий на территории ЕС (НЛМК – 7 компаний, Евраз – 4, Северсталь – 2), что, безусловно, должно будет сказаться на объемах их экспорта в ЕС. Однако тот факт, что НЛМК, имеющий максимальное среди всех экспортеров черной металлургии количество собственных предприятий на территории ЕС, активно регистрируется в системе REACH на максимальные объемы экспорта, подтверждает обратное. Система REACH и «Классификация никелевых солей» - значительно повышающие издержки входа на рынок, будут оказывать существенное ограничительное воздействие на экспорт только мелких или неактивно экспортирующих свою продукцию компаний черной металлургии.

Отмена поправки Джексона-Вэника и установление режима нормальных торговых отношений с США на постоянной основе существенного влияния на объемы российского экспорта черной металлургии не окажет, т.к. по основным товарным позициям сохранены количественные и ценовые ограничения, к тому же на территории США и НАФТА находятся 9 дочерних предприятий Евраз Групп, 3 – НЛМК и 2 - Северстали. Цветная металлургия увеличит свои поставки на этот рынок, в силу повышения уверенности импортеров в постоянстве торговых условий и предсказуемости применения инструментов регулирования, однако, скорее всего, темпы роста экспорта ее продукции будут незначительными.

Следующий положительный аспект вступления в ВТО - увеличение количества стран, которые предоставляют России режим наибольшего благоприятствования со 121 государства в 1992 г. до 140 в конце 2011 г. и до 176 с момента присоединения к ВТО (158 членов ВТО плюс 18 стран, не являющихся членами ВТО, с которыми у РФ подписано соглашение о взаимном предоставлении в торговле режима наиболее благоприятствуемой нации). Увеличение количества стран-партнеров не вызовет существенного роста объемов экспорта продукции металлургии, как черной, так и цветной, так как по состоянию на конец 2011 г. среди государств, не затронутых соглашениями России о РНБ, преобладали наименее развитые страны и небольшое количество развивающихся (Барбадос, Вануату, Доминикана, Лесото,  Макао, Малави, Монтенегро, Нигер, Нигерия, Папуа - Новая Гвинея,  Сенегал, Суринам, Тринидад и Тобаго, Центральная Африканская Республика и др.) со слабо развитыми отраслями-потребителями металлопродукции. Однако возможно, что на некоторых из этих рынков российская металлургия сможет в незначительных объемах сбывать продукцию четвертого передела, например, кабели из цветных металлов, трубы для ЖКХ или рельсы для прокладки новых путей сообщения в этих странах. В то же время среди новых партнеров по РНБ следует отметить Объединенные Арабские Эмираты, которые последние годы активно наращивают свою долю в географической структуре экспорта российской металлопродукции благодаря запущенным программам модернизации производственных мощностей, созданных в ОАЭ при участии СССР.